1. 서 론

선박교통관제(Vessel Traffic Services, VTS)는 선박의 안전한 운항을 지원하고 해양 사고를 예방하는 핵심적인 역할을 수행한다. 우리나라는 「선박교통관제에 관한 법률」에 근거하여 전국 19개 VTS 센터를 운영하고 있으며, 관제구역 내 선박의 동정을 파악하고 필요시 교통정보 제공 및 항행 지원을 수행하고 있다.

그러나 현행 「선박교통관제에 관한 법률」상 유선은 관제대상 선박에 포함되나, 도선은 관제대상에서 제외되어 있어 안전 관리의 형평성 문제와 규제 사각지대가 존재한다. 최근 해상교통 환경이 복잡해지고 대형 인명 사고에 대한 경각심이 높아짐에 따라, 다수의 승객을 수송함에도 불구하고 현행 관제대상에 포함되지 않은 도선에 대한 안전 관리 강화가 시급하다.

관제대상 선박 관련 연구를 살펴보면, Bong et al.(2013)은 국내 관제대상 선박 기준의 국제적 적절성을 검토하기 위해 17개 국가 57개 지역의 관제대상 선박 기준을 비교 분석하였다. 연구 결과, 조사 대상의 68%가 선박길이를, 28%가 총톤수를, 4%가 선박길이와 총톤수를 복합적으로 적용하여 관제대상 선박을 규정하고 있었다. Park et al.(2011)은 관제사의 업무 효율성 제고를 위해 집중관제가 필요한 선박을 선정하는 위험지수를 개발하였으며, 분석적 계층화 과정(Analytic Hierarchy Process, AHP)을 방법론으로 활용하였다. Kim et al.(2023)은 자율운항선박 도입에 따른 유인 선박, 자율운항선박, 비관제 대상 선박(어선 및 레저선박) 간의 VTS 관제 및 의사소통 체계를 연구하였다. Shin and Ji(2020)은 「선박교통관제에 관한 법률」이 관제대상선박을 규정하고 있으나, 선박에 대한 법적 개념 정의의 명확성이 부족할 경우 향후 수상항공기, 수면비행선박, 해상구조물 등 새로운 유형의 해상 이동체에 대한 관제대상 포함 여부를 둘러싼 법적 논란이 발생할 수 있음을 지적하였다. 그러나 이러한 선행연구들은 주로 대형 상선, 여객선, 위험물 운반선 등을 중심으로 수행되었으며, 도선을 연구 대상으로 다룬 사례는 찾아보기 어렵다.

본 연구는 도선을 독립적 연구 대상으로 설정하고, 운항 특성, 사고 사례, 제도적 정합성을 종합적으로 검토함으로써 기존 연구의 공백을 보완하고자 한다. 따라서 본 연구에서는 국내 도선의 운항 현황과 위험성을 분석하고, VTS 관제대상 포함을 위한 제도적 개선 방안을 제시하는 데 목적이 있다. 연구의 공간적 범위는 국내 내수면을 제외한 해수면 운항 도선이며, 시간적 범위는 2024년 기준 최신 통계자료를 활용하였다. 법제도 검토는 「선박교통관제에 관한 법률」, 「유선 및 도선 사업법」, 「선박교통관제에 관한 규정」, 「선박설비 기준」등을 중심으로 수행하였다.

2. 이론적 배경

2.1 선박교통관제(VTS) 제도

선박교통관제는 국제해사기구(International Maritime Organization, IMO)의 Resolution A.857(20)에 근거하여 전 세계적으로 시행되고 있는 해상교통안전 제도이다(IMO, 1997). IMO는 VTS를 항행 안전 및 해양환경 보호를 위해 항만 및 접근 수역에서 선박교통을 관리하는 서비스로 정의하고 있다.

국내 VTS는 1993년 포항항을 시작으로 2024년 현재 19개 센터가 운영 중이며, 레이더, AIS, CCTV, VHF 무선통신 등 첨단 장비를 활용하여 관제구역 내 선박의 동정을 실시간으로 파악하고 있다. 관제사는 선박 간 충돌 위험 경보, 기상정보 제공, 항로 안내, 긴급상황 대응 등의 역할을 수행한다(Shin and Ji, 2020).

2.2 관제대상 선박의 법적 근거

「선박교통관제에 관한 법률」 제2조제1호는 선박교통관제를 선박교통의 안전을 증진하고 해양환경과 해양 시설을 보호하기 위하여 선박의 위치를 탐지하고 선박과 통신할 수 있는 설비를 설치 운영함으로써 선박의 동정을 관찰하며, 선박 안전에 관한 정보 및 항만의 효율적 운영에 필요한 항만운영정보를 제공하는 것으로 정의한다.

동법 제2조제3호 및 해양경찰청고시「선박교통관제에 관한 규정」제5조에서는 관제대상 선박을 다음과 같이 규정한다. 첫째, 국제항해에 취항하는 선박, 둘째, 총톤수 300톤 이상의 선박, 셋째, 「위험물 선박운송 및 저장규칙」에 따른 위험화물을 운송하는 선박, 넷째, 「해운법」에 따른 여객선, 다섯째, 총톤수 300톤 미만의 선박 중 AIS를 설치한 선박으로서 「선박안전법」에 따른 예인선, 「유선 및 도선 사업법」 에 따른 유선, 「선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률」에 따른 예선, 「항만운송사업법 시행령」에 따른 급수선·연료공급선·통선, 「도선법」에 따른 도선선, 해저전선이나 해저파이프라인의 부설, 준설, 측량, 침몰선 인양작업 또는 그 밖에 선박의 항행에 지장을 줄 우려가 있는 공사 또는 작업에 종사하는 선박 등이다. 하지만, 「유선 및 도선 사업법」에 따른 도선을 관제대상에서 명시적으로 제외하고 있다.

2.3 도선의 법적 정의 및 분류

「유선 및 도선 사업법」 제2조는 유선사업과 도선사업을 다음과 같이 구분한다. 유선사업은 유선 및 유선장을 갖추고 수상에서 고기잡이, 관광, 그 밖의 유락을 위해 선박을 대여하거나 유락하는 사람을 승선시키는 것을 영업으로 하는 것을 의미하며, 도선사업은 도선 및 도선장을 갖추고 내수면 또는 바다목에서 사람을 운송하거나 사람과 물건을 운송하는 것을 영업으로 하는 것을 말한다.

「유선 및 도선사업법 시행령」 제3조는 면허를 받아야 하는 유선 및 도선의 요건을 규정하고 있다. 면허 대상은 총톤수 5톤 이상인 선박, 총톤수 5톤 미만이면서 승객 정원이 13명 이상인 선박, 또는 영업구역이 2해리 이상인 경우이다. 이러한 요건을 충족하지 못하는 소규모 사업은 신고만으로 운영이 가능하다.

2.4 도선의 VTS 관제대상 제외 배경

VTS 관제대상 선박 기준은 국제항해선박, 일정 규모 이상의 선박, 위험화물 운반선, 해운법상 여객선 등 중대형 선박이거나 위해도가 높은 선박을 중심으로 지정되어 왔다. 이에 반해 과거 도선은 육지와 인접한 도서 간 협소한 구역을 운항하는 단거리 보조 교통수단으로 인식되었으며, 이러한 인식은 관련 법령에도 반영되었다. 2006년 「선박설비기준」 개정 시 도선은 AIS의 실용성이 낮고 설치가 선주에게 과도한 경제적 부담이 된다는 이유로 의무 설치 대상에서 제외된 바 있다(Korean Society of Ship Inspection and Technology, 2006). 결과적으로 도선이 VTS 관제대상에서 제외된 것은 선박 자체의 위험도가 낮다는 명시적 평가에 기인했다기보다는, 단거리 보조 교통수단이라는 과거의 제한적 운항 특성 인식과 AIS 부재라는 기술·경제적 한계가 복합적으로 작용한 결과로 해석된다.

3. 현 황

본 연구는 2024년 기준 국내 해수면 운항 도선의 현황 자료를 바탕으로 지역별 분포와 운항 특성을 분석하였다. 특히 평택, 대산, 마산, 제주 등 주요 VTS 관제 구역 내를 운항하는 도선의 실태와 사고 사례를 분석하여 관제 필요성을 도출하였다.

3.1 도선 현황

공공데이터포털(data.go.kr)에서 제공하는 해양경찰청 유도선 현황 자료에 따르면, 2024년 기준 국내 해수면(내수면 제외)에서 운항하는 도선은 Table 1과 같이 총 92척으로 집계되었다(Public data portal, 2025).

관할 해양경찰서별로는 통영이 17척으로 가장 많았으며, 여수 14척, 사천 10척, 목포 9척 등 도서 지역이 밀집한 남해안과 서해안에 주로 분포하고 있다. 도선 사업장은 총 68개소이며, 면허 사업장 66개소(97.1%), 신고 사업장 2개소(2.9%)로 조사되었다. 이는 대다수 도선이 총톤수 5톤 이상, 승객 정원 13명 이상, 또는 운항구역 2해리 이상의 요건을 충족하는 상당 규모의 선박임을 시사한다.

Table 2는 도선의 운항거리를 기준으로 상위 10개 항로를 내림차순으로 나타낸 것이다. 운항거리 측면에서 볼 때, 도선을 단거리 여객운송 수단으로 보는 일반적 인식과 달리 국화도-입파도-전곡항 항로는 22해리, 황청-말도 항로는 19해리 등 장거리 운항 사례가 다수 존재한다. 특히 서남해권 도서밀집 해역은 협수로 항로가 많고, 강한 조류, 암초, 어장 활동 등 해양사고 위험 요인이 복합적으로 존재한다. 이러한 취약한 항행 환경에서 장거리 운항이 이루어질 경우 위험 노출 시간이 증가하므로, 도선에 대한 체계적인 안전관리 체계가 필요하다.

Fig. 1은 도선의 유형 분류를 나타낸 것이다. 도선은 운송대상에 따라 여객만 수송하는 여객 전용형과 여객 및 차량을 동시에 수송하는 차량 겸용형(roll-on/roll-off ferry)으로 분류된다.

3.2 VTS 관제구역 내 운항 도선

일부 도선은 평택VTS, 대산VTS, 마산VTS, 제주VTS 등 주요 관제구역을 정기적으로 통항하고 있다. Fig. 2는 주요 VTS 관제구역내에서 운항하는 도선 항로를 핑크색 점선으로 나타낸 것이다.

구체적으로 살펴보면, 평택VTS 관제구역에서는 서해도선호(총톤수 29톤, 정원 98명)가 궁평항-국화도-입파도 구간 약 22해리를 운항하고 있으며, 국화훼리호(총톤수 22톤, 정원 65명)는 국화도-장고항 구간 약 3.2해리를 운항하고 있다. 대산VTS 관제구역에서는 103청룡 카페리호(총톤수 99톤, 정원 99명)가 도비도-대조도-소난지도 구간 약 10해리를 운항하고 있다. 마산VTS 관제 구역에서는 잠도호(총톤수 11톤, 정원 23명)가 속천항-잠도 구간을 운항 중이다. 특히 주목할 점은 제주VTS 관제구역 내에서 운항하는 우도 도선의 규모이다. 제주 성산항과 우도를 왕래하는 도선은 우도랜드1호(총톤수 171톤, 정원 204명), 우도랜드2호(총톤수 293톤, 정원 437명), 우도사랑1·2호 (총톤수 325톤, 정원 400명), 우도훼리호(총톤수 309톤, 정원 397명), 우도훼리2호(총톤수 330톤, 정원 449명), 우도훼리3호 (총톤수 198톤, 정원 272명) 등 총 7척이다. 이들 도선의 승객 정원은 200~400명대로 일반 연안 여객선과 동등하거나 오히려 더 많은 수준이다. 그럼에도 불구하고 도선으로 분류되어 현행 규정상 관제대상에서 제외되어 있다.

이상의 사례는 평택, 대산, 마산, 제주 등 선박 통항이 빈번한 VTS 관제구역 내에서 상당 규모의 도선이 정기 운항하고 있음을 보여준다. 이는 대형 선박과의 조우 가능성이 높고 복잡한 해상교통 환경에 노출되어 있음을 의미하며, VTS의 체계적 모니터링과 관제 필요성을 시사한다.

3.3 도선 해양사고 사례 및 안전관리 체계

중앙해양안전심판원의 재결서를 통해 2000년부터 2025년까지 약 26년간 도선 관련 해양사고를 분석한 결과, 접촉사고 2건과 충돌사고 7건이 발생한 것으로 조사되었다.

이 중 2020년 제주 우도 해역에서 발생한 우도랜드2호 (도선, 총톤수 293톤)와 어선 간 충돌사고는 도선의 해양사고 위험성을 실증적으로 보여주는 대표적 사례이다. 우도랜드2호는 제주 성산항과 우도를 매일 약 10회 왕복 운항하며, 편도 항해시간은 약 20분, 접안 후 약 30분간 여객 승하선 및 화물 적양하 작업을 수행한다. 목포해양안전심판원 재결서(제2020-039호)에 따르면, 사고 당시 우도랜드2호는 우도에서 여객 246명과 차량 6대를 적재하고 성산항 방향(침로 197°, 속력 8.5노트)으로 항해 중이었다. 어선은 이와 교차하는 방향(침로 342°, 속력 12노트)으로 항행하고 있었다. Fig. 3은 충돌 전 약 6분간의 양 선박 이동 경로와 충돌 경위를 나타낸 것이다. 우도랜드2호는 15시 14분부터 성산항을 향해 일정한 침로를 유지하며 항행하였고, 어선은 좌현 전방에서 접근하고 있었다. 그러나 항해사는 충돌 2분 전인 15시 18분에 이르러서야 육안으로 어선을 발견하였으며, 이후 소극적인 피항 조치만을 취하여 15시 20분에 충돌하였다. 이 사고로 우도랜드2호는 피해가 없었으나, 어선은 선수 우현부, 조타실 및 기관실 연돌이 크게 파손되었다.

이 사고는 도선의 안전관리 측면에서 세 가지 중요한 시사점을 제공한다. 첫째, 도선도 일반 선박과 마찬가지로 충돌, 좌초 등 해양사고에 노출되어 있으며, 특히 정기 항로를 반복 운항하는 특성상 항해사의 경계 태만이 발생할 수 있다. 둘째, 우도 도선은 승객 정원이 200~400명대로 대형 여객선 수준이므로, 만약 중대한 사고가 발생했다면 대규모 인명 피해로 이어질 수 있었다. 이 사고는 246명의 여객이 탑승한 상태에서 발생하여 잠재적 위험성이 매우 컸다. 셋째, VTS의 관제를 받지 않는 도선은 교통정보 제공, 충돌 위험 경보 등의 안전 서비스를 받지 못한다. 기존 선행연구에 따르면 VTS의 적극적인 관제 개입은 해양사고, 특히 선박 간 충돌 사고를 예방하는 데 실효적인 기여를 하는 것으로 나타났다. Yoo and Jung(2018)은 VTS 설치에 따른 사고 감소 효과를 분석한 결과, 관제구역 내 충돌사고가 VTS 설치 전 56건에서 설치 후 23건으로 약 58.9% 감소하였음을 보고하였다. 이러한 선행연구 결과는 본 사고에도 시사하는 바가 크다. 우도랜드2호 충돌사고에서 항해사가 어선을 육안으로 식별한 것은 충돌 불과 2분 전이었다. 만약 제주광역VTS의 관제 하에 있었다면, 레이더 및 AIS 기반의 실시간 모니터링을 통해 관제사가 훨씬 이른 시점에 충돌 위험을 인지하고 선제적으로 경고를 제공할 수 있었을 것이다. 이처럼 VTS 관제는 항해사의 인적 과실을 보완하는 핵심적 역할을 수행하며, 이는 도선을 VTS 관제대상에 포함해야 하는 실증적 근거가 된다.

해양경찰청은 각 지방청 및 지방서 단위로 다중이용선박(낚시어선, 유선, 도선 등)에 대해 정기적인 안전점검을 실시하고 있다. 이는 도선을 다중이용선박으로 분류하여 별도의 안전관리 대상으로 인식하고 있음을 의미한다. 따라서 해양경찰청 차원의 안전점검과 더불어 VTS를 통한 실시간 관제가 병행될 필요가 있다. 현행 「선박교통관제에 관한 규정」에 따르면 「해운법」에 따른 여객선과 「유선 및 도선 사업법」에 따른 유선은 모두 VTS 관제대상으로 명확히 규정되어 있다. 그러나 동일한 법률의 적용을 받는 도선은 관제대상에서 명시적으로 제외되어 있어 안전관리 체계의 불균형을 초래한다. 유선은 수상에서 관광 및 유락을 목적으로 비교적 가변적인 경로로 운항하는 반면, 도선은 정해진 두 지점을 정기적으로 왕복하며 사람과 물건을 운송하는 실질적인 대중교통으로서 여객선에 준하는 역할을 수행한다. 제주 우도 도선의 사례에서 확인되듯, 일부 도선은 승객 정원이 400명대에 이르러 일반 연안 여객선과 동등하거나 그 이상의 수송 규모를 갖추고 있다. 그럼에도 불구하고 법적 분류가 도선이라는 이유만으로 관제대상에서 배제되고 AIS 설치 의무마저 면제받고 있어, 실질적 위험도와 법적 규제 수준 사이의 괴리가 크다.

4. 제도 개선 방안

현행 규정을 검토한 결과, 도선의 관제대상 편입을 제약하는 규범적 공백이 확인되었다. 「선박교통관제에 관한 규정」(해양경찰청고시) 제5조는 유선은 관제대상 선박으로 명시하고 있으나, 도선은 관제대상에서 제외되어 있다. 또한 「선박설비기준」(해양수산부고시) 제108조의5는 총톤수 150톤 이상 여객선에 AIS 설치를 의무화하면서도 “유선 및 도선사업법에 따른 도선은 제외한다”는 단서 조항을 두고 있다. 이는 도선을 관제대상에 포함하더라도 AIS가 장착되지 않아 VTS의 실시간 동정 파악이 불가능하다는 것을 의미하며, 관제의 실효성을 근본적으로 저해하는 구조적 문제이다.

그러나 앞서 제3장에서 살펴본 도선의 운항 현황과 사고 사례는 도선을 관제대상 선박으로 편입하는 것이 안전성과 형평성 측면에서 합리적이며, 필요한 제도 개선 방안임을 보여준다. 첫째, 일부 도선은 최대 22해리를 운항하며, 승객 정원이 200~400명대에 달하는 등 일반 연안 여객선과 동등하거나 그 이상의 규모를 보인다. 둘째, 「유선 및 도선사업법」상 유선과 도선의 차이는 선박의 크기, 승객 정원, 안전관리 필요성 측면에서 본질적 차이가 없다. 셋째, 해양경찰청이 도선을 다중이용선박으로 분류하여 정기 안전점검을 실시하고 있다는 점은 도선의 공공성과 안전관리 필요성을 시사한다.

따라서 도선의 관제대상 편입을 위한 법령 정비가 필요하다. 구체적으로 「선박교통관제에 관한 규정」 제5조제3호나목을 「유선 및 도선사업법」 제2조제1호 및 제2호에 따른 유선·도선으로 개정하여 도선을 명시적으로 관제대상에 편입해야 한다. 또한 「선박설비기준」 제108조의5 제1항제2호의 도선 제외 단서를 삭제하여 총톤수 150톤 이상 도선에 AIS 설치를 의무화함으로써 VTS의 실시간 모니터링 기술적 기반을 마련해야 한다. 이러한 규범 정비를 통해 유선과 도선 간 상이한 규제를 해소하고, 도선 이용객의 안전을 강화하며, 해상교통관리의 일관성과 실효성을 제고할 수 있을 것이다.

다만, 해수면 운항 도선 92척 전체에 동일한 관제 기준을 일률적으로 적용하는 것이 적절한지에 대한 검토가 필요하다. 현행 면허·신고 제도에서 확인되듯, 도선은 규모, 운항거리, 운송 인원 면에서 상당한 편차를 보인다. 소형 신고 도선을 동일한 관제 체계에 편입하는 것은 과도한 규제 부담을 초래할 수 있다. 이를 고려할 때, 도선의 관제대상 편입은 위험도와 운항 규모에 따른 차등 기준을 통해 단계적으로 추진하는 것이 바람직하다. 구체적으로는 관제 필요성이 높은 도선을 우선 편입 대상으로 선정할 수 있다. 첫째, 총톤수 기준으로 150톤 이상인 도선은 이미 「선박설비기준」상 여객선의 AIS 설치 의무 기준에 준하는 규모이므로 1차 편입 대상으로 설정하는 것이 합리적이다. 둘째, 승객 정원 기준으로 「해운법」상 여객선 면허 기준인 13명 이상을 참고하되, 사고 발생 시 대규모 인명 피해로 이어질 수 있는 일정 규모 이상의 도선을 관제 우선 대상에 포함해야 한다. 구체적인 정원 기준은 향후 관계 기관 협의 및 위험도 분석을 통해 설정할 필요가 있다. 반면, 총톤수 5톤 미만이거나 2해리 미만의 단거리 협수로를 운항하는 신고 사업장 도선의 경우, 현재로서는 관제 편입에 따른 실익보다 설비 투자 부담이 클 수 있어 우선 편입 대상에서 제외하되, 향후 AIS 설비 보급 확대 및 관제 기술의 발전에 따라 단계적으로 편입하는 방향을 검토할 수 있다. 이처럼 단계적·차등적 접근은 제도 개선의 실효성을 높이면서도 영세 도선 사업자의 부담을 최소화할 수 있을 것이다.

5. 결 론

본 연구 결과, 국내 해수면 도선은 총 92척이 운항 중이며, 이 중 상당수가 VTS 관제구역 내를 운항하거나 최대 22해리를 이동하는 것으로 확인되었다. 특히 제주 우도 도선의 경우 수백 명의 승객을 태우고 운항함에도 불구하고, 도선으로 분류되어 관제대상에서 제외되어 있어 안전 관리의 사각지대에 놓여 있다.

도선의 안전 확보와 해상 교통 질서 확립을 위해 다음과 같은 법령 개정을 제언한다. 「선박교통관제에 관한 규정」 제5조(관제대상선박) 제3호나목의 유선을 유선 및 도선으로 개정하여 도선을 명시적으로 관제대상에 편입시켜야 한다. 이는 유선과의 형평성을 맞추고 위험 관리를 강화하는 합리적인 조치이다. 또한, 「선박설비기준」 제108조의 5(자동식별장치)에서 도선을 AIS 설치 의무 대상에서 제외하는 단서 조항을 삭제해야 한다. AIS는 VTS 관제를 위한 필수 식별 장비이므로, 관제대상 편입과 동시에 설비 기준의 강화가 병행되어야 한다.

도선의 관제대상 편입을 통해 VTS 센터는 도선의 실시간 위치 및 운항 정보를 파악하여 충돌, 좌초 등 위험 상황에 선제적으로 대응할 수 있게 된다. 이는 궁극적으로 해양사고로 인한 인명 피해를 예방하고, 다중이용선박의 안전성에 대한 국민 신뢰를 제고하는 데 기여할 것이다.