1. 서 론

21세기에 들어서며 기후 위기에 따른 해양환경의 불확실 성 증가와 해양 물동량의 급증은 해양재난의 양상을 대형 화, 복합화하고 있다(Kim and Kim, 2021). 과거의 해양사고가 비교적 예측 가능한 범위 내의 선형적 사건이었다면, 현대 의 해양사고는 복수의 사건이 중첩되고, 전개 양상이 빠르 게 변화하는 비선형적 특성을 보인다. 특히 ‘바다’라는 접근 성이 제한된 특수한 공간에서 선박침몰, 해양오염, 인명사고 등이 동시에 발생하는 복합적인 해양재난에 대해 효과적으 로 대응하기 위해서는 단일 기관보다는 여러 정부기관의 공 동 대응이 필요하다. 즉, 현대의 해양재난은 전통적인 중앙 집중적 지휘통제(command and control) 체계에 의한 대처보다 는 기관 간 정보 공유와 조정, 상호 운용성을 기반으로 한 통합 거버넌스 기반의 협력적 관리체계가 요구된다.

그동안 국내 재난관리 연구에서 이러한 ‘협력의 중요성’ 은 반복적으로 강조되어 왔다(Lee, 2015). 그러나 실제 현장 에서 다기관 협력이 어떤 구조로 조직되고 작동하는지, 그 리고 매뉴얼이 규정한 협력 구조가 현장에서 어떻게 변형되 는지를 네트워크 관점에서 실증적으로 규명한 연구는 충분 히 축적되지 못하였다. 특히 중앙정부와 지방자치단체의 역 할이 혼재된 복합재난 상황에서, 서로 다른 두 주체의 매뉴 얼(Plan)이 현장에서 충돌하거나 조정되는 과정에 대한 심층 적 분석이 미흡한 실정이다.

이에 본 연구는 해양재난의 복잡성을 해결하기 위한 이론 적 토대로 Kapucu(2006;2010)의 ‘협력적 재난관리(Collaborative Emergency Management, CEM)’모형에 주목하였다. 이를 바탕 으로 2025년 2월 여수 인근 해역에서 발생한 ‘제22서경호 침 몰사고’를 분석 대상으로 선정하여 긴급구조기관인 해양경 찰청, 재난 주관기관인 해양수산부, 지역재난안전대책본부 인 여수시 등이 함께 대응한 과정을 다층적 거버넌스 관점 에서 분석하고자 한다.

먼저 해양경찰청과 여수시가 보유한 사고대응 매뉴얼상 의 계획된 네트워크(Plan)와 실제 재난 현장에서 작동한 실 행 네트워크(Practice)를 비교함으로써, 첫째, 중앙정부(해양 경찰청)와 지방자치단체(여수시)간 거버넌스 구조의 차이를 도출하고, 둘째, 계획된 네트워크와 실제 네트워크 간의 구 조적 괴리를 규명하며, 셋째, 그 결과를 토대로 해양재난 대 응체계의 통합 거버넌스 구축 방향을 제시하도록 하겠다. 해양경찰청 매뉴얼(Plan A)-지방자치단체(여수시) 매뉴얼 (Plan B)-실제 대응(Practice)을 3자 네트워크 비교의 틀로 분 석하여 단순히 계획과 현실의 괴리를 확인하는 수준을 넘 어, 서로 다른 두 개의 계획이 충돌하며 발생하는 이중지휘 체계(Dual Command)의 구조적 모순을 실증적으로 분석함으 로써, 향후 해양재난 대응 거버넌스의 개선방안을 모색하고 자 한다.

2. 이론적 배경과 선행연구 검토

2.1 협력적 재난관리(CEM)의 개념

협력적 재난관리는 Kapucu(2006; 2008; 2010)가 제시한 핵 심 이론으로, 재난대응을 단일조직의 지휘·통제 과정이 아니 라 다수 조직 간 상호의존적 협력과정으로 이해한다. 그는 전통적인 재난관리체계가 위계적·관료적 구조에 과도하게 의존함으로써, 복합적이고 불확실한 재난 환경에 효과적으 로 작동하지 못한다고 비판하였다. 이에 대한 대안으로 협 력(Collaboration), 네트워크(Networks), 공동 의사결정(Shared Decision-Making)을 핵심으로 하는 CEM 개념을 제시하였다. CEM 이론에 따르면, 재난의 규모가 단일 기관의 대응 역량 을 초과할 때 조직들은 필연적으로 상호 의존성을 갖게 되 며, 이때 성공적인 대응을 결정짓는 것은 물질적 자원(장비, 인력)의 총량보다는 그 자원을 연결하는 네트워크의 질이라 고 보았다. 특히 Kapucu(2006)는 9·11테러 대응을 분석하면 서, 위기상황에서 조직 간 의사소통 밀도가 증가하고 네트 워크의 중앙집중화가 완화되며, 이러한 변화가 공유된 정보 와 자원의 체계를 형성하여 보다 효과적인 공공대응을 가능 하게 한다고 보았다. 이는 복수의 행위자가 상호 연결되는 네트워크 구조 자체가 재난관리의 성패를 좌우하는 중요한 조건임을 시사한다. CEM은 반복되는 재난 위협상황에서 조 직 간 의사소통 밀도의 증가와 네트워크 집중도 완화가 나 타나며, 이를 통해 정보와 자원의 공유가 촉진된다고 본다. 또한 공공부문 리더십, 정보기술 활용, 경험학습, 지역사회 조정이 결합되어 정부의 대응역량이 강화되고 지역사회의 회복력이 (Resilience)제고된다고 설명한다. 이러한 이론적 메 커니즘을 도식화하면 Fig. 1과 같다.

또한, 성공적인 CEM 운영을 위해서 평상시 사전 네트워크 를 구축하여 조직 간 파트너십과 신뢰를 형성하고, 조직의 경계를 넘나들며 정보를 해석하고 전달하는 ‘경계 연결자’를 활용하여 정보의 병목현상을 예방해야 한다고 보았다. 이와 함께 재난경험을 통해 학습하고, 이를 바탕으로 계획과 절차 를 조정해야 하며, 통신장비와 정보 공유 시스템을 구축하여 정보의 고립을 방지해야 한다고 제언한다.

2.2 해양재난 대응체계와 한계

우리나라의 해양재난 대응체계는 국가 재난관리의 기본 법인「재난 및 안전관리 기본법」과 해양 영역의 특수성을 반영한 「수상에서의 수색·구조 등에 관한 법률」을 근간으 로 작동한다. 이 법령 체계 내에서 해양재난 발생 시 초기 대응과 인명구조의 핵심 권한은 긴급구조기관인 해양경찰 청에 부여되어 있다. 해양경찰청은 중앙구조본부 및 광역·지 역구조본부를 가동하여 현장을 지휘하고, 해양수산부 등 관 계 중앙부처와 지방자치단체, 민간 구조단체는 협조기관으 로서 인력과 장비를 지원하는 임무를 수행한다. 이러한 법 정대응체계는 명확한 지휘통제를 목적으로 설계되어 복합 적인 재난 현장에서는 다양한 행위자 간 소통과 협력을 충 분히 반영하지 못하는 한계가 나타날 수 있다. 앞서 살펴본 Kapucu(2006)의 협력적 재난관리(CEM) 모델이 재난 시 ‘네트 워크 집중도 완화’와 ‘수평적 의사소통’을 강조한 것과 달리, 국내 대응체계는 여전히 상급기관으로 ‘보고’와 ‘승인’을 중 시하는 수직적 위계 구조가 강하게 작동하도록 설계되어 있 다. 따라서 다기관 협업의 절차가 실질적인 자원 공유나 현 장 조정보다는 법정 보고 체계 이행에 맞춰져 있어 급변하 는 현장 상황에 유연하게 대처하는 ‘현장 적응성’이 떨어진 다는 비판이 지속적으로 제기된다(Shin, 2014). 그 결과 해양 경찰청과 지방자치단체의 재난안전대책본부가 각각 상급기 관에 대한 보고·승인 절차, 상황회의, 상황전파 채널을 별도 로 운영하여 동일한 현장 정보가 이중으로 생산·전달되는 이원적인 구조가 나타난다. 이 경우 기관 간 협업이 실질적 인 공동 대응이라기보다 상호 요청과 회신 및 법정 보고 절 차의 이행 중심으로 작동할 위험이 커지며 이는 현장에서 정보의 비대칭과 의사결정의 지체를 유발하는 주요 원인이 될 수 있다.

2.3 선행 연구

재난 대응체계는 전통적으로 중앙집중형 지휘통제 모델 (Command and Control)에 의존해 왔으나, 현대적 재난은 복잡 성·불확실성·다중행위자성을 특징으로 하며, 이에 따라 협력 적 네트워크 기반 거버넌스가 핵심 패러다임으로 부상하였 다. Kapucu(2006)는 9·11테러 대응 사례를 네트워크 분석으로 검토하면서, 재난 상황에서는 계층적 구조보다 분산된 네트 워크 기반 의사결정 구조가 더 효과적임을 보였다. FEMA, 뉴욕시 OEM, 비영리기관 등 1,500여 개 조직을 대상으로 한 분석 결과 기관 간 정보 공유, 사전 협력관계, 신뢰, 그리고 경계 연결자의 존재가 효과적 대응을 촉진하는 핵심 요인임 을 제시하였다.

재난 대응 조직 간 네트워크의 중요성과 관련하여 Kim(2025)은 국내 재난관리체계가 중앙정부 중심의 하향식 의사결정 구조와 표준화된 매뉴얼 중심의 대응 방식에 과도 하게 의존함으로써, 지역별 특성과 사회·문화적 맥락을 충분 히 반영하지 못하는 구조적 한계를 지니고 있다고 지적하였 다. 특히 Kapucu et al.(2022)의 연구를 인용하며, 효과적인 재 난 대응은 변화하는 상황에 신속히 적응하고, 분산된 정보 가 원활히 공유·조정되는 네트워크 구조에서 구현된다는 점 을 강조하였다.

Shin(2014)은 세월호 사고 직후(2014. 4. 22.~ 5. 23) 주요 포털 에 게재된 전문가 의견을 수집·분석하여, 국내 재난관리 체 계가 현장성보다 중앙 통제 위주의 하드웨어적 개편에 편중 된 점을 비판하였다. 중앙 컨트롤타워 강화에만 치중하여 현 장지휘관의 자율성을 약화하며, 보고 절차로 인해 현장의 즉 각적 대응이 지연되는 문제가 있다고 보았다. 또한 현장대응 을 총괄하는 기관과 행정 지원을 담당하는 기관의 기능이 명 확히 구분되지 않고 중복되어 실제 현장에서 이원화된 지휘 체계로 인한 혼선이 발생한다고 보았다. 이에 따라 중앙조직 신설보다는 기초자치단체의 역량을 강화하고, 민관 협력에 기반한 ‘로컬 거버넌스’ 구축이 필수적이라고 보았다.

Cha and Im(2014)은 2012년 구미 불산 유출사고 사례에서 매뉴얼(Plan)은 지역사고수습본부가 높은 중심성을 보이는 집중형 구조를 전제하고 있으나 실제 대응에서는 역할 분 산, 보고라인의 이탈 양상이 나타났다. 또한 매뉴얼에 없는 조직들이 실제 핵심 행위자로 등장하는 등 제도적 지휘 체 계와 실제 작동 체계 간 괴리가 재난 대응의 비효율과 혼선 을 초래할 수 있음을 지적하였다.

Lee(2015)는 화성시 재난안전협의회 95개 조직의 협력 네 트워크를 분석하여, 협력 수준이 정보공유, 업무교류 단계에 주로 머물러 있으며, 공동사업이나 정식협약 등 심화된 협 력은 미약함을 확인하였다. 이를 통해 재난안전협의회의 네 트워크가 재난 대응이 형식적 체계는 갖추고 있으나, 실질 적 상호작용은 제한적이라는 한계를 지적하며 신뢰 기반의 지속적·유기적 협력체계 구축을 제언하였다.

Yoon(2023)은 2020년 호우와 태풍 대응 사례를 대상으로 사회연결망 분석을 적용하여, 실제 재난 상황에서 기초자치 단체 간 협력네트워크가 어떻게 형성되는지를 뉴스 기사와 보도자료를 기반으로, 실증적으로 분석하였다. 분석 결과 실 제 재난 현장의 네트워크 밀도가 0.009~0.014로 매우 낮게 나 타나 협력관계의 폭이 넓지 않았다. 또한 광역지자체의 경 우 자원을 배분하고 조정하는 ‘조정자’역할이 미흡하게 나 타나 재난 대응 거버넌스에서 현장 중심의 자발적 협력체계 구축의 필요성을 강조하였다.

이상의 선행연구들은 재난 대응의 성패는 문서화된 매뉴 얼이나 위계적 지휘체계보다는, 실제 현장에서 작동하는 유 연한 협력네트워크와 정보공유 구조에 달려있음을 시사한 다. 특히 계획된 네트워크와 실제 작동 네트워크 간의 구조 적 괴리는 대응의 비효율을 유발하는 핵심 요인으로 지목된 다. 이에 본 연구는 이러한 논의를 해양재난 분야로 확장하 여, ‘제22서경호 침몰사고’에서 나타난 실제 네트워크 구조 를 실증 분석하고, 해양경찰청과 지방자치단체 매뉴얼 간 구조 차이를 비교함으로써 이중 지휘체계와 매뉴얼–현장 대응 간 불일치 문제를 분석하고자 한다. 기존 연구가 대부 분 육상재난 또는 단일 매뉴얼 대비 실제 대응 비교에 집중 한 데 비해, 본 연구는 해양경찰청 매뉴얼(Plan A)-지방자치 단체 매뉴얼(Plan B)-실제 대응(Practice)을 동시에 비교하는 3 자 분석틀을 적용한다는 점에서 차별성을 갖는다.

3. 연구설계 및 분석

3.1 연구모형 및 연구문제

Kapucu(2006; 2010)의 협력적 재난관리(CEM)관점은 재난대 응을 단일 조직의 지휘·통제과정이 아니라, 불확실성이 급증 하는 상황에서 다수 조직 간 의사소통과 조정이 강화되는 네트워크 과정으로 이해한다. 본 연구는 이러한 협력적 재 난관리의 핵심 메커니즘을 해양재난 상황에 적용하되, 분석 범위를 ①해양경찰청 매뉴얼(Plan A), ②여수시 매뉴얼(Plan B), ③실제 대응(Practice)의 3개 네트워크로 확장하여 비교한 다. 이를 통해 다음의 연구문제를 설정하였다.

[연구문제1] 해양재난 대응을 위해 설계된 해양경찰청 ‘위 기대응 실무매뉴얼’과 지방자치단체 ‘현장조치 행동매뉴얼’ 의 거버넌스 구조는 어떠한 차이를 보이며, 두 계획된 네트 워크 간의 구조적 호환성은 확보되어 있는가?

[연구문제2] ‘제22서경호 침몰사고’의 대응과정에서 실제 로 작동한 ‘실행 네트워크’는 ‘계획된 네트워크’와 어떠한 구조적 괴리를 보이는가?

3.2 분석대상

본 연구는 해양재난 대응체계의 계획된 네트워크와 실제 대응과정에서 형성된 실행 네트워크를 비교·분석하기 위해 해양경찰청 및 지방자치단체 매뉴얼과 실제 사고사례를 분 석하였다. 계획된 네트워크 분석을 위해 해양경찰청의 「재 난지역 수색, 구조·구급지원 위기대응 실무매뉴얼」(KCG, 2025)과 여수시의 「해양선박사고(연근해어선) 현장조치 행 동매뉴얼」(Yeosu City, 2025)을 대상으로 선정하여 매뉴얼상 에 명시된 행위자와 그 관계에 대한 네트워크 분석을 실시 하였다.

실행네트워크 분석을 위해 2025년 2월 여수 인근 해역에 서 발생한 ‘제22서경호 침몰사고’를 사례로 선정하여 분석을 실시하였다. 해당 사고는 심야 시간(01:41경)에 여수 거문도 동방 20해리 해역에서 대형어선(제22서경호, 139톤, 대형 트 롤, 부산 선적, 승선원 14명)이 침몰한 사고로 승선원 총 14 명(한국인 8명, 외국인 6명) 중 4명만 생존하고 10명이 사망 또는 실종되는 인명피해가 발생하였다. 본 사례는 해양경찰 청(구조 중심)과 여수시(지역대책본부, 지원 중심) 그리고 유 관기관과 민간어선이 협력하여 대응한 사례로서, 다층적 거 버넌스의 작동 실태와 문제점을 실증적으로 파악하기에 적 합한 요건을 갖추고 있다.

3.3 연구방법

Kapucu(2006)가 9·11 테러대응 분석에서 활용한 네트워크 방법론을 적용하여 분석을 실시하였다. 계획된 네트워크는 해양경찰청「재난지역 수색, 구조·구급지원 위기대응 실무 매뉴얼(Plan A)」과 여수시 「연근해어선 현장조치 행동매뉴 얼(Plan B)」에서 제시된 업무 흐름도와 기관 간 관계를 바 탕으로 각 기관을 노드(node), 기관 간 지시·보고·협조 관계 를 엣지(edge)로 코딩하여 방향성 있는 네트워크를 구성하였 다. 예를 들어 ‘해경청은 위기징후를 포착하면 해당 재난 유 형의 주관기관 및 행정안전부에 지체없이 통보(재난지역 수 색, 구조·구급지원 위기대응 실무매뉴얼 p34)’에 대해 노드는 해양경찰청이 되고 해양수산부와 행정안전부로의 통보가 엣지가 된다.

실제 네트워크는 한국언론진흥재단 뉴스 빅데이터 분석 시스템(Big Kinds)에서 “제22서경호”를 키워드로 2025. 2. 9. ~ 5. 9. 기간 동안 전국·지역 일간지를 검색해 수집한 기사 중 사설 및 사건과 직접적으로 연관이 없는 기사를 제외하고 80건을 분석 대상으로 삼았다. 각 기사에서 어떤 기관들이 함께 등장하는지를 바탕으로 같은 기사에 함께 등장한 기관 들 사이에 연결을 부여하여 ‘기관-기관’ 1모드 네트워크로 변환하고, 이를 NodeXL에서 중심성 지표(연결, 매개, 근접중 심성)로 분석하였다. 매뉴얼에 없더라도 기사 내에서 ‘구조 지원’, ‘자원제공’, ‘정보전달’ 등의 역할을 수행한 경우 실질 적 활동주체로 포함하였으며, 공식 직제상 지휘라인에 있지 않지만, 현장에서 자발적으로 연결망을 형성하는 주체를 창 발적 행위자(emergent actor)로 정의하였다.

또한 네트워스 분석 지표로 네트워크 전체의 연결 수준을 파악하기 위해 밀도(Density)와 개별 행위자의 구조적 위치를 파악하기 위한 중심성(Centrality)을 활용하였다. 밀도는 네트 워크 내의 연결 정도로 전체 노드 간 가능한 총연결 수 대비 실제 연결된 비율을 의미하며, 네트워크 전반의 응집성과 상호연결 수준을 보여준다. 연결중심성(Degree Centrality)은 특정 기관이 얼마나 많은 타 기관과 연결되어 있는지를 측 정하는 지표이며, 특정노드에 직접 연결된 노드의 총 개수 인 절대연결중심성과 이를 해당 네트워크에서 이론적으로 가질 수 있는 최대 연결수로 나누어 표준화한 상대연결중심 성으로 구분된다. 본 연구에서는 서로 다른 네트워크를 객 관적으로 비교·분석하기위해 상대연결중심성을 지표로 활용 하였다. 매개중심성(Betweenness Centrality)은 특정 노드가 네 트워크 내 다른 노드들 사이의 최단 경로에 위치하는 정도 를 의미하며, 정보흐름을 통제하거나 매개하는 가교역할을 측정한다. 근접중심성(Closeness Centrality)은 특정 노드에서 다른 모든 노드에 도달하기까지의 거리가 얼마나 짧은지 측정하여 해당 행위자가 네트워크의 중심에서 다른 행위자 들과 얼마나 가까이 있는지를 나타낸다. 이 지표를 분석하 여 문서상 규정된 지휘 체계와 긴박한 재난 현장에서 창발 적으로 형성된 협력 체계 간의 구조적 특징을 비교·분석하 였다(Kwak, 2017). 각 지표의 산출공식은 Table 1과 같다.

4. 분석결과

4.1 해양경찰청 위기대응 매뉴얼(Plan A) : 수직적 계층 구조

해양경찰청 매뉴얼의 네트워크를 분석한 결과 총 20개의 행위자와 129개의 총 연결관계가 확인되었으며, 연결밀도는 0.126으로 나타났다. 네트워크 구조는 상위기관(해양경찰청) 으로부터 하위·협조기관으로 연결이 집중되는 형태가 Fig. 2 에서 확인되며, 중심성 분포에서도 해양경찰청의 외부연결 중심성이 0.684이고, 매개중심성이 0.2164로 다른 행위자 대 비 현저히 높아 수직적 계층형태라 할 수 있고, 이는 매뉴얼 이 중앙집중형 지휘·보고체계를 전제로 설계되었음을 시사 한다. 이 내용은 Table 2에서 확인할 수 있다.

해양경찰청 매뉴얼에 따르면, 외부 기관과의 연계는 주로 해양경찰청 본청 단위에서 형성되는 반면, 일선 해양경찰서 에서 지자체·유관기관과 직접 연결되는 횡적 협력관계는 제 한적으로 설계되어 있다. 중심성 분석에서도 이러한 특성이 나타나고 있으며, 이는 Table 3과 Fig. 2에서 확인된다. 아래 Fig. 2에서 노드의 크기는 연결중심성 값에 비례하며, 크기가 클수록 더 많은 기관과 소통하는 행위자임을 의미한다.

외부연결중심성이 높은 기관은 다수 기관에 지시·요청·정 보전달을 수행하는 경향이 강해 조정과 전파의 중심으로 해 석된다. 매개중심성은 서로 다른 하위집단 사이를 매개하므 로 가교의 기능을 수행한다고 볼 수 있으며, 근접중심성이 높은 기관은 평균 경로 거리가 짧아 재난 상황에서 상대적으 로 빠르게 정보와 자원에 접근하고 이를 확산할 수 있는 위 치에 있음을 의미한다. 해양경찰청 매뉴얼에서 해양경찰청 은 외부연결중심성 0.684, 매개중심성 0.2164로 가장 높은 값 을 보여, 계획된 네트워크에서 핵심 조정자(조정·중개 중심) 로 위치한다. 반면 지방자치단체(여수시) 및 행정안전부·해양 수산부 등은 일부 연결을 통해 중요 노드(행위자)로 나타나 지만, 그 영향력이 크지 않으며, 그 외 다른 행위자들 역시 지표상 낮은수치를 보여 전체적으로는 해양경찰 중심의 일 방향적 지휘·보고 구조가 강하게 반영된 것으로 해석된다.

4.2 여수시 현장조치 행동 매뉴얼(Plan B): 방사형 허브 구조

여수시 매뉴얼의 네트워크는 총 26개의 행위자와 101개의 연결관계를 포함하고 있다. 연결 밀도는 0.092로 해양경찰청 매뉴얼보다 더 낮은수치를 보이고 있고, 이는 Table 4에서 확인할 수 있다. 이러한 수치는 전체 네트워크 내에서 행위 자들 간의 직접적인 상호작용이 제한적이며, 연결이 특정 지점에 집중된 구조임을 의미한다.

중심성 분석 결과 Table 5에서 확인할 수 있듯이 여수시는 외부연결중심성은 0.72, 매개 중심성은 0.325로 가장 높은 값 을 보였다. 이는 재난 초기 대응과 상황 판단의 권한을 지역 재난안전대책본부(여수시)에 집중하고, 관련 기관과의 조정· 연계 기능을 여수시가 주도하도록 설계한 매뉴얼의 방향성 을 반영한다고 볼 수 있다. 해양경찰청, 행정안전부, 해양수 산부 등 주요 기관이 네트워크에 포함되어 있으나, 중심성 지표의 값이 크지 않아 다른 기관과의 연계성이 낮은 것으 로 나타났으며, 네트워크의 핵심이 여수시에 고정된 방사형 허브구조로 해석된다.

즉, 모든 재난 정보와 자원 요청이 여수시 재난안전 대책 본부로 집결되도록 매뉴얼이 설계되어 있음을 Fig. 3에서 확 인할 수 있다. 이는 행정적 통합성을 높이는 장점이 있으나, 실제 재난 발생 시 여수시 행정망에 과도한 부하를 유발하여 의사결정의 병목현상을 초래할 위험성을 내포하고 있다.

4.3 실행 네트워크(Practice) 분석: 현장 중심의 적응적 구조

언론보도에서 추출한 실제 대응 네트워크는 매뉴얼과 비 교했을 때 네트워크 크기(Vertices=22)는 유사하나, 연결관계 는 243개로, 크게 증가하였다. 연결밀도는 0.160으로 해양경 찰청 매뉴얼(0.126)이나 여수시 매뉴얼(0.092)보다 높게 나타 났다. 이는 위기 상황에서 공식 보고라인 외에도 생존과 구 조를 위한 다층적인 비공식 소통 채널이 활성화되었음을 시 사하며, 이 내용은 다음 Table 6에서 확인된다.

중심성 지표에서는 여수해양경찰서, 여수시, 전라남도는 모두 동일한 수준인 0.2593의 근접중심성을 나타냈으며, 외부 연결중심성은 여수해양경찰서 0.381, 해양수산부 0.381, 여수 시 0.2857로 실제 현장에서 해양경찰청보다 기초단위 현장기 관(여수해양경찰서)과 지방자치단체(여수시, 전라남도)가 더 중요한 허브로 작동했음을 Table 7에서 확인할 수 있다.

실행 네트워크의 두드러진 점은 매뉴얼상 주변부 역할에 머물렀던 행위자들의 부상이다. ‘전라남도’와 ‘해양수산부’, ‘민간어선’은 재난 현장에서 예상하지 못한 중요한 임무를 수행한 창발적 행위자로 식별되었다. 특히 전라남도는 여수 시와 중앙 수준 행위자 사이에서 연결을 매개하는 가교 역 할을 수행하는 것으로 나타나 매뉴얼 체계에서 상대적으로 단절되거나 약하게 설계된 조정 경로를 실제 대응 과정에서 보완하는 방향으로 네트워크가 재구성된 것으로 Fig. 4에서 확인된다.

4.4 계획된 네트워크와 실제 네트워크의 비교

Kapucu(2006)는 9·11 테러 대응 사례분석을 통해 재난관리 계획은 계층적이고 중앙집중형으로 설계되는 경향이 있지 만, 실제 대응은 다기관이 참여하는 수평적 네트워크 형태 로 진화한다고 보았다. 본 연구에서 분석한 ‘제22서경호 침 몰사고’ 사례에서도 이러한 경향이 확인되었다.

두 매뉴얼(해양경찰청, 여수시)과 실제 대응 간의 주요 구 조적 차이는 Table 8과 같이 요약된다. 해양경찰청 매뉴얼은 해양경찰청의 외부연결중심성과 매개중심성이 0.684와 0.2164 로 다른기관에 비해 높고, 지방해양경찰청과 해양경찰서와 같은 중간레벨의 노드가 매개하는 수직적 계층구조라 할 수 있다. 반면 여수시 매뉴얼은 여수시의 외부연결중심성과 매 개중심성이 0.72, 0.325로 높으며 중간레벨의 매개노드가 존 재하지 않고 다른 행위자들과 직접 연결되는 경우가 많아 방사형 허브 구조로 해석할 수 있다.

실행 네트워크의 경우 여수해양경찰서와 해양수산부의 외부연결중심성(Out-degree)이 공동으로 0.381로 나타났으며, 여수시와 전라남도도 0.2857로 높게 나타나 중심성이 분산되 고 연결밀도가 상대적으로 높아 다중경로의 소통이 가능한 다중 허브 구조로 판단하였다.

현장대응체계에서 나타나는 가장 뚜렷한 특징은 지휘 권 한과 정보흐름의 중심이 ‘중앙조직’에서 ‘현장 조직’으로 이 동했다는 점이다. 매뉴얼상에서는 해양경찰청이나 여수시 재난안전대책본부가 모든 정보를 독점하고 지시하는 구조 였으나, 실제 대응에서는 물리적으로 현장에서 가장 근접한 ‘여수해양경찰서’와 행정지원을 맡은 ‘여수시’, 그리고 이를 조율하는 ‘전라남도’가 공동의 중심축을 형성하였다. 이는 긴박한 재난 상황에서 의사결정의 권한이 공식적인 직제가 아닌, 실질적 문제해결 능력을 갖춘 현장지휘관으로 자연스 럽게 위임되는 ‘중심성의 현장 전이’현상을 보여준다. 또한 실제 재난 네트워크에서는 매뉴얼상 상대적으로 비중이 작 았던 전라남도, 해양수산부, 민간 어선 등이 창발적 행위자 로 두드러졌다. 특히 전라남도는 여수시와 중앙수준 행위자 간 연결을 매개하는 가교로 기능하며, 매뉴얼에서 상대적으 로 약하게 연결되거나 단절된 조정 경로를 보완하는 방향으 로 네트워크가 재구성된 양상을 보였다.

재난 상황에서 소통 정도는 연결밀도를 통해 확인 할 수 있다. 본 연구에서 여수시 매뉴얼(0.092)은 해양경찰청 매뉴 얼(0.126)보다 연결밀도가 낮고, 실제 대응단계의 연결밀도 (0.160)보다도 낮아 매뉴얼 설계 단계에서부터 기관 간 직접 연결 경로가 제한적으로 배치되어 있음을 시사한다. 이상의 분석결과를 바탕으로 앞서 제기한 연구문제를 다음과 같이 검토하였다.

첫 번째 연구문제인 ‘해양경찰청과 지방자치단체 매뉴얼 간의 거버넌스 차이와 구조적 호환성’을 분석한 결과 두 계 획은 구조적으로 다르며 호환성이 부족한 것으로 확인되었 다. 해양경찰청 매뉴얼은 해양경찰청 본청을 정점으로 하는 ‘수직적 위계 구조’를 띠지만, 여수시 매뉴얼은 지방자치단 체를 중심으로 정보가 집중되는 ‘방사형 허브 구조’를 보였 다. 또한 두 네트워크가 각자의 지휘체계 내에서는 완결성 을 갖지만, 상호 간의 연결고리는 미약하다는 한계가 드러 났다.

두 번째 연구문제인 ‘실행 네트워크와 계획된 네트워크 간 의 구조적 괴리’는 ‘연결의 급증’과 ‘중심성의 현장 전이’라 는 두 가지 특징으로 나타났다. 실제 대응에서 네트워크의 행위자 수는 매뉴얼과 유사하게 나타났으나, 네트워크 밀도 는 1.5배로 증가하여 공식적인 보고라인 외에도 비공식적 소 통 채널이 다층적으로 형성되었음을 보여준다. 또한, 매뉴얼 상 컨트롤타워였던 해양경찰청 본청과 여수시의 영향력은 축소된 반면, 현장 대응 기관인 ‘여수해양경찰서’가 새로운 중심으로 부상하는 ‘중심성의 현장 전이’가 나타났다.

5. 결 론

5.1 요약

본 연구는 해양재난이라는 특수한 환경 속에서, 법·제도 적으로 설계된 ‘계획된 네트워크’와 실제 위기상황에서 작 동하는 ‘실행 네트워크’간의 구조적 괴리를 규명하고자 하 였다. 이를 위해 ‘제22서경호 침몰사고’를 사례로 선정하고, 해양경찰청 및 지방자치단체(여수시)의 매뉴얼과 언론보도 데이터를 대상으로 네트워크 분석을 실시하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다.

첫째, 계획과 현실의 ‘지휘통제 불일치’가 확인되었다. 매 뉴얼상에서는 해양경찰청 본청과 여수시(지방자치단체)가 각각 상호 배타적인 컨트롤타워로 설정되어 있었다. 그러나 실제 대응에서는 물리적 거리가 먼 본청이나 행정절차에 제 약을 받는 지자체가 아니라, 현장 상황을 가장 잘 파악하고 있는 ‘여수해양경찰서(현장지휘관)’가 네트워크의 실질적인 허브로 부상하였다. 이는 재난 대응의 성패가 상급기관의 지위보다는 현장 지휘관의 자율적 판단과 소통에 달려있음 을 보여준다.

둘째, 매뉴얼의 ‘사일로(Silo) 효과’와 현장의 ‘창발적 연 결’이 대조를 이루었다. 두 기관의 매뉴얼은 상대방을 핵심 파트너로 인식하지 않는 ‘단절된 구조’를 보였다. 그러나 실 제 현장에서는 이러한 제도적 공백을 메꾸기 위해 ‘전라남 도’, ‘해양수산부’ 등 다양한 행위자들이 자발적으로 등장하 여 정보와 자원을 연결하는 창발적 네트워크를 형성하였다. 이는 복잡한 해양재난 상황에서 대응의 성공은 상황변화에 따라 유동적으로 재조직되는 ‘적응적 거버넌스(Adaptive Governance)’역량에 달려있음을 시사한다.

셋째, 실행 네트워크의 연결밀도(0.160)는 해양경찰청 매 뉴얼(0.126)이나 여수시 매뉴얼(0.092)보다 유의미하게 높게 나타났다. 이는 위기 상황에서 공식 보고라인 외에도 생존 과 구조를 위한 다층적인 비공식 소통 채널이 활발히 작동 하였음을 시사한다.

5.2 시사점 및 한계

본 연구 결과는 해양재난 대응체계가 현장 중심성 강화와 네트워크 연결성 확보라는 두 가지 축을 중심으로 제도개선 이 이루어져야 함을 시사한다. 이를 위한 방안으로 다음 세 가지 대안을 제시한다.

첫째, 현장 중심의 네트워크 기반 매뉴얼로의 전환이 필 요하다. 실제 대응에서 가장 높은 중심성을 보인 기관은 해 양경찰청 본청이 아니라 여수해양경찰서, 여수시 등 사고 현장에 근접한 조직이었다. 이는 중앙중심의 보고 체계만을 강조하는 기존 매뉴얼이 실제 대응 흐름과 괴리되어 있음을 시사한다. 지휘권의 과감한 위임을 통해 초기 대응단계에서 는 해양경찰서장이 본청의 승인 없이도 가용할 수 있는 타 기관(지방자치단체, 군, 소방 등)의 자원을 즉시 동원할 수 있도록 ‘선조치 후보고’ 권한을 명문화해야 한다. 이와 함께 해양경찰청 본청의 역할은 현장을 지휘하는 ‘컨트롤타워’가 아니라, 중앙부처와의 조율 및 대규모 자원을 동원하는 ‘지 원 타워(Support Tower)’로 재정립할 필요가 있다.

둘째, 다기관 네트워크 기반의 협력구조 공식화가 필요하 다. 실제 네트워크는 계획보다 훨씬 높은 연결밀도를 보여 주었으며, 이는 현장에서 해양경찰서 - 지방자치단체 - 유관 기관 간 비공식적 상호작용이 빈번하게 발생함을 의미한다. 이러한 다기관 협업구조는 이미 현실에서 중요한 역할을 하 고 있으나 매뉴얼에는 공식적으로 반영되어 있지 않다. 따 라서 지방자치단체, 해양경찰서, 해양수산부, 민간구조세력 등이 참여하는 네트워크 기반 공동 대응 구조를 매뉴얼에 명시적으로 규정하여 불확실성을 제거해야 한다.

셋째, 정보 병목을 완화하기 위한 다중경로 보고체계 도 입이 필요하다. 계층적 보고체계에서는 특정단계에 정보가 집중되면서 병목이 발생할 위험이 크다. 실제 네트워크에서 매개중심성이 높았던 기관이 정보 중개자 역할을 수행하며 병목현상을 완화하고 있었다. 따라서 해양경찰청 본청–지방 해양경찰청–해양경찰서 간 단일 경로가 아닌, 지방자치단체 –해양경찰서, 해양경찰서–유관기관, 지방자치단체–해양수 산부 등 다중으로 정보 공유를 제도적으로 보장하는 구조가 필요하며 이를 통해 정보흐름의 탄력성을 확보해야 한다.

본 연구는 해양재난 분야에서 Kapucu의 네트워크 거버넌 스의 틀을 적용하여, 공식매뉴얼과 실제 뉴스 기사를 네트 워크 분석이라는 동일한 분석의 틀로 정량비교한 시도라는 점에서 방법론적 의의를 갖는다. 특히, 기존 연구들이 간과 했던 ‘매뉴얼 간의 충돌’과 ‘현장의 자생적 질서’를 데이터 로 시각화하고 입증함으로써 해양재난 거버넌스 연구의 방 법론적 지평을 확장하고 실질적인 제도개선의 근거를 마련 하였다.

다만, 본 연구는 심야에 대형 어선 사고로 다수의 인명피 해가 발생한 단일 사례를 분석한 것으로 결과를 일반화하기 엔 한계가 있다. 그러나 복수 기관이 동시에 투입되는 대형 해양사고에서 공식 매뉴얼 간 충돌이 있는 이중 지휘 체계 의 모순은 재난 현장에서 빈번하게 발생할 가능성이 있다. 특히 해양 재난이 대형화되고 복합화되는 상황에서 단일 기 관의 단독 대응보다는 복수기관의 공동대응이 필요한 경우 가 많아지고 있다는 점에서 이중 지휘 체계의 충돌은 개별 사례를 넘어 구조적 쟁점으로 이해할 필요가 있다. 또한 계 획된 매뉴얼이 현장상황을 충분히 반영하지 못해 실제대응 과 괴리가 발생하는 문제 역시 특정 사례에 국한되지 않고 해양재난 대응상황에서 직면할 수 있는 보편적 한계로 볼 수 있다.

아울러, 본 연구의 네트워크 분석이 언론보도 데이터에 의존하여 언론에 노출되지 않은 실무자 간의 비공식 소통을 완벽히 포착하지 못했다는 한계가 있다. 따라서 향후 연구 에서는 통신기록이나 상황보고서 등 심층적인 내부 자료를 보완하여 분석할 필요가 있다.