1. 서 론

어선어업은 협소한 작업공간과 불규칙한 해상환경 속에 서 이루어지는 대표적인 고위험 산업으로, 조업 과정에서 어로설비와 유압기기 등 다양한 기계적 위험요소에 상시적 으로 노출되어 있다(Lee et al., 2013;Lee et al., 2015;Lee et al., 2016). 이러한 구조적 특성으로 인해 어업은 국내 산업 가운데 상대적으로 위험 수준이 높은 산업군으로 평가되어 왔다(MOF, 2021).

중앙해양안전심판원 통계에 따르면 최근 5년간(2020– 2024) 전체 해양사고 중 어선사고가 차지하는 비중은 약 65%에 달하며(KMST, 2024), 사망·실종자 역시 어선 관련 사 고에서 높은 비중을 차지하는 것으로 나타난다. 또한 고용 노동부 산업재해 통계에서도 어업의 재해율과 사망만인율 은 전체 산업 평균을 상회하는 수준으로 확인되고 있다 (MOEL, 2025). 이러한 통계는 어선어업이 구조적으로 취약 한 안전환경에 놓여 있음을 단적으로 보여준다.

그럼에도 불구하고 어선원의 안전·보건 관리체계는 장기 간에 걸쳐 법적·행정적으로 이원화된 구조 속에서 운영되어 왔다(MOF, 2021). 20톤 미만 어선에는 ^「산업안전보건법_」의 일부 규정이, 20톤 이상 어선에는 ^「선원법_」이 각각 적용되 면서 감독 주체와 관리 기준이 분산되었고, 이로 인해 감독 공백과 책임 주체의 불명확성이 지속적으로 지적되어 왔다. 특히 20톤 미만 어선 종사자는 ^「선원법_」상 선원으로 분류 되지 않아 제도적 보호의 사각지대에 놓여 있는 문제가 구 조적으로 존재하였다.

이러한 한계를 보완하기 위해 2024년 개정된 ^「어선안전 조업 및 어선원의 안전·보건 증진 등에 관한 법률_」(이하, 어선안전조업법)은 어선원안전감독관 제도를 신설하였다 (MOF, 2024). 이는 분산되어 있던 감독 기능을 통합하고, 어 선어업의 특성을 반영한 예방 중심의 상시 안전관리체계로 전환하기 위한 제도적 기반을 마련하였다는 점에서 중요한 정책적 전환으로 평가된다. 다만 제도 시행 초기 단계에 있 는 현 시점에서는 감독관 제도의 작동 구조와 현장 집행 과 정이 실제로 어떠한 방식으로 이루어지고 있는지에 대한 체 계적 분석이 아직 충분히 축적되지 않은 상황이며, 이에 제 도의 실효성과 구조적 특성을 종합적으로 검토할 필요성이 제기된다.

본 연구의 목적은 어선원안전감독관 제도의 법제적 설계, 운영체계, 현장 적용성 간 연계 구조를 분석하여 어선 안전 관리체계의 실행력에 영향을 미치는 구조적 요인을 규명하 고, 이를 토대로 제도의 실효성 제고를 위한 정책적 시사점 을 도출하는 데 있다. 이를 위해 감독관의 권한과 직무 구 조, 운영체계의 구성과 집행 방식, 그리고 현장 수용성의 특 성을 종합적으로 분석하고, 예방 중심의 현장 대응형 안전 관리체계 구축을 위한 개선 방향을 제시하고자 한다.

본 연구는 2024년 법 개정 이후 시행 초기 단계에 있는 어 선원안전감독관 제도를 분석 대상으로 하여, 관련 법률·시행 령·고시 등 법제 구조와 감독관 조직 및 운영체계, 그리고 어업 현장에서의 제도 적용 실태를 연구 범위로 설정하였 다. 연구 방법으로는 법령과 정책자료, 공공 통계 및 선행연 구에 대한 분석을 통해 제도의 법제적 설계와 운영 특성을 검토하고, 이를 토대로 법제–운영–현장 간 연계 구조가 실제 집행 과정에서 어떻게 작동하고 있는지를 분석하였다. 또한 해사안전감독관과 근로감독관 등 유사 감독제도와의 비교·검토를 통해 어선원안전감독관 제도의 제도적 위치와 성격을 분석하였다.

기존 연구는 해사안전감독관이나 선원근로감독관 등 타 분야 감독제도의 권한 구조와 운영상 한계, 또는 어선 안전 사고의 위험요인과 안전교육 등 개별 요소를 중심으로 논의 해 왔다. 이러한 연구들은 어선 안전관리와 감독제도에 대 한 중요한 시사점을 제공해 왔으나, 제도의 법제적 설계, 운 영체계, 현장 적용성을 연계한 종합적 분석에는 일정한 한 계를 보인다. 이에 본 연구는 법제–운영–현장이라는 단계 적 분석 틀을 적용하여 어선원안전감독관 제도의 작동 구조 를 체계적으로 분석하고, 제도의 실행력과 정착에 영향을 미치는 요인을 연계성 관점에서 규명한다는 점에서 차별성 을 가진다. 특히 제도의 실효성을 개별 제도 개선의 문제가 아닌 단계 간 연계 구조의 문제로 재구성함으로써, 향후 어 선 안전·보건 정책 개선을 위한 분석적 기준을 제시하고자 한다.

2. 어선원안전감독관 제도의 입법 구조

2.1 제도 도입의 정책적 배경

어선원안전감독관 제도는 기존 어선 안전·보건 관리체계 의 이원적 구조에서 발생한 관리 공백과 감독 책임의 단절 문제를 제도적으로 재편하기 위한 정책 대안으로 도입되었 다. 그간 어선 안전관리 영역에서는 선박 규모를 기준으로 적용 법률과 감독 주체가 구분되면서 관리 기준의 일관성과 통합적 감독체계 구축에 한계가 지속적으로 지적되어 왔다 (Ryu, 2018;MOF, 2021;Son, 2023).

특히 20톤 미만 어선 종사자는 ^「선원법_」상 선원으로 분 류되지 않아 어선어업 특성을 반영한 체계적인 안전·보건 관리로부터 배제되는 제도적 한계를 안고 있었으며(MOF, 2021), 이는 어선 안전관리체계 전반의 구조적 취약성으로 이어져 왔다. 이러한 문제의식 속에서 2021년 경제사회노동 위원회는 노·사·정 합의를 통해 어선원의 안전·보건 관리체 계를 해양수산부로 일원화하는 방안을 도출하였고(ESLC, 2021), 이는 이후 법제 개정의 정책적 근거로 작용하였다.

이에 따라 2024년 개정된 ^「어선안전조업법_」은 어선원 안전감독관 제도를 신설하여 분산된 감독 기능을 통합하고, 어선어업 특성을 반영한 예방 중심 안전관리체계로의 전환 을 법제적으로 구현하였다(MOF, 2024). 이는 사후적·단속 중 심 관리에서 벗어나 위험요인의 사전 관리와 현장 개선을 중시하는 감독체계를 제도적으로 정착시키고자 한 정책적 선택으로 평가할 수 있다.

2.2 법률 개정의 주요 내용과 감독관 제도의 법적 위치

2024년 개정된 ^「어선안전조업법_」은 법률 명칭 변경과 함께 어선 안전·보건 감독체계의 통합을 핵심 내용으로 한 다. 개정 법률은 제44조를 통해 해양수산부 소속 어선원안전 감독관의 설치 근거를 명문화하였으며, 제45조에서는 감독 관의 권한과 직무 범위를 규정하고 있다.

법률에 따라 감독관에게 부여된 권한은 출석요구, 자료 제출 명령, 어선 및 사업장 출입·검사 등 행정조사권을 중심 으로 구성되어 있다. 이는 제도 도입 초기 단계에서 즉각적 인 처벌이나 강제 집행보다는 행정지도와 점검을 통한 예방 적 관리체계를 우선적으로 정착시키려는 입법적 선택으로 이해할 수 있다. 즉 어선원안전감독관 제도는 위험요인의 사전 관리와 개선 유도를 통해 재해를 예방하는 역할을 핵 심 기능으로 설정하고 있다.

다만 인적 안전을 직접 감독하는 제도임에도 불구하고 사법집행 권한이 부여되지 않았다는 점에서, 근로감독관이 나 선원근로감독관 제도와는 구별되는 법적 성격을 가진다 (Doo, 2023). 이러한 권한 구조는 현장 수용성을 고려한 신 중한 접근으로 평가할 수 있으나, 동시에 감독관의 개입 범 위와 집행 수단이 제한된다는 점에서 향후 제도의 실행력 확보 과정에서 구조적 제약으로 작용할 가능성도 내포하고 있다.

2.3 하위 규범을 통한 예방 중심 관리체계의 구체화

법률 개정과 함께 해양수산부는 ^「어선원 안전·보건 및 재해예방 기준_」을 제정하여 어선원 안전·보건 관리의 구체 적 기준을 마련하였다(MOF, 2025). 해당 기준은 안전·보건관 리 책임자 지정, 위험성평가 절차, 안전·보건 교육, 재해보고 체계 등 예방 중심 관리 요소를 규정함으로써, 어선원안전 감독관 제도가 예방 중심 안전관리체계를 전제로 작동하도 록 하는 하위 규범적 기반을 형성하고 있다.

특히 어선 위험성평가제도는 ^「어선안전조업법_」에 근거 하여 제정된 ^「어선 위험성평가에 관한 지침_」을 통해 제도 화되었다(MOF, 2024). 이는 감독관 제도가 사고 발생 이후의 사후 규제에 그치지 않고, 조업 과정에서 잠재적 위험요인 을 사전에 식별·관리하는 예방적 관리 수단을 핵심으로 설 계되었음을 보여준다.

이와 같은 하위 규범 체계는 법률이 설정한 예방 중심 감 독 기조를 운영 단계로 구체화하는 역할을 수행한다. 다만 이러한 제도적 설계가 실제 현장에서 얼마나 효과적으로 구 현되는지는 감독관의 집행 역량과 운영 여건, 그리고 어업 현장의 수용성에 따라 달라질 수 있으며, 이는 이후 운영 및 현장 단계 분석에서 보다 구체적으로 검토될 필요가 있다.

2.4 소결: 입법 구조의 의의와 한계

어선원안전감독관 제도는 분산되어 있던 어선 안전·보건 관리체계를 통합하고, 어선어업의 특성을 반영한 예방 중심 감독체계를 법제적으로 구현하였다는 점에서 중요한 의의 를 가진다. 특히 위험성평가와 안전·보건 교육을 중심으로 한 관리 구조를 도입함으로써, 사후 대응 중심 관리에서 사 고 예방 중심 관리 패러다임으로의 전환을 제도적으로 뒷받 침하였다(Park et al., 2018).

반면 감독관의 권한이 행정조사 수준에 한정되어 있고, 감독 기능을 뒷받침할 운영 기반과의 연계에 관한 규정이 충분히 구체화되지 않았다는 점은 제도의 실행력 확보 과정 에서 검토가 필요한 구조적 제약 요인으로 남아 있다. 이러 한 특성은 제도 자체의 결함이라기보다는, 시행 초기 단계 에서 예방 중심 관리체계를 우선 정착시키고자 한 입법적 선택의 결과로 이해할 수 있다.

따라서 어선원안전감독관 제도의 실효성은 입법 단계에서 설정된 예방 중심 설계가 운영 및 현장 단계에서 어떻게 구 현되고 보완되는가에 따라 좌우될 가능성이 크다. 이는 다음 장에서 다루는 운영체계 분석을 통해 감독관 제도의 실행력 과 한계를 보다 구체적으로 검토할 필요성을 시사한다.

3. 어선원안전감독관 제도의 운영 실태

어선원안전감독관 제도가 법령과 하위 규범에 의해 설계 된 이후, 실제 운영 단계에서 어떠한 방식으로 집행되고 있 는지를 분석한다.

3.1 조직 및 인력 배치 현황

어선원안전감독관은 ^「어선안전조업법_」제44조에 근거 하여 해양수산부 소속으로 설치되었으며, 자격요건과 임면 기준은 시행령을 통해 규정되어 있다. 이는 감독관 직무가 법령 해석을 포함한 행정적 판단과 어선 작업 특성에 대한 기술적 이해를 동시에 요구한다는 점을 반영한 제도적 설계 로 평가할 수 있다(Doo, 2023).

제도 시행 이후 감독관 인력은 단계적으로 확대되고 있으 나, 전국 단위의 관리 대상 어선 수와 조업 특성을 고려할 때 인력 규모는 여전히 과중한 수준에 해당한다. 최대 승선 인원 5인 이상 등록 어선은 약 29,596척에 달하는 반면, 실제 출항 어선은 약 5,000척 수준으로 추정되며, 제도 도입 초기 에는 감독관 1인이 500척 이상의 어선을 관리해 온 것으로 나타난다. 이후 해양수산부 정책전담인력 2명을 포함하여 감독관 인력이 총 32명 수준으로 확대되었으나, 관리 대상 어선 규모를 감안할 때 감독관 1인당 약 167척을 담당하는 구조가 나타난다. 이는 전국 단위 점검 체계하에서 이틀에 한 척을 점검하더라도 관리 대상 전체를 현실적으로 포괄하 기 어려운 수준이다(DAILIAN, 2025). 이러한 인력 배치 구조 는 상시적·예방적 감독이라는 제도 취지를 실현하는 데 제 약 요인으로 작용하며, 반복 점검과 사후 이행관리 기능의 안정적 수행을 어렵게 한다.

3.2 감독관의 권한·지위 및 직무 범위

어선안전조업법 제45조에 따라 감독관에게 부여된 권한 은 출석요구, 자료 제출 명령, 어선 및 사업장 출입·검사 등 행정조사권을 중심으로 구성되어 있다. 이는 즉각적인 제재 나 강제 집행보다는 지도·점검을 통한 이행 유도에 중점을 둔 것으로, 해사안전감독관 등 타 안전감독 제도와 유사한 감독체계의 성격을 지닌다(Kim, 2015). 이러한 권한 구조는 제도 도입 초기 단계에서 현장 수용성을 고려한 설계로 이 해할 수 있다.

한편 감독관의 직무 범위는 ^「어선안전조업법_」제44조 에 따라 예방 점검, 위험성평가 지도, 안전·보건 교육, 재해 조사 지원, 시정조치 이행관리 등 제도 운영 전 주기를 포괄 하도록 설정되어 있다. 그러나 이에 비해 감독관 인력과 조 직 기반은 제한적인 수준에 머물러 있어, 모든 직무를 동일 한 수준으로 지속적으로 수행하는 데에는 구조적 제약이 존 재한다. 그 결과 감독 업무는 현장 여건과 행정적 판단에 따 라 우선순위 중심으로 선택적으로 이루어질 가능성이 크며, 제도 설계 단계에서 기대된 예방 기능은 부분적으로만 구현 될 우려가 있다.

3.3 점검·지도 절차와 행정명령권의 구조적 한계

점검과 지도는 법령과 하위 규범에 따라 사전 통지, 현장 확인, 결과 기록 및 보고의 절차를 거쳐 수행되며, 이는 감독 활동의 적법성과 행정적 책임성을 확보하는 데 기여한다.

다만 현행 제도에서는 감독관의 현장 개입이 절차 중심으 로 이루어져, 고위험 상황이 확인되더라도 즉각적인 조치보 다는 후속 행정 절차를 통한 대응이 이루어지는 구조를 띤 다. 이러한 운영 방식은 사고 위험이 상존하는 어선어업 특 성상 예방 중심 감독체계의 실효성을 제약할 가능성을 내포 한다.

이와 같은 절차 중심 집행 구조는 해사안전감독관 제도에 서도 지적된 바와 같이, 역할과 직무 구분이 명확하지 않은 상태에서 비일관적으로 적용될 경우 현장 대응능력을 저해 할 수 있다는 점에서 유사한 구조적 한계를 보인다(Son, 2023).

3.4 소결: 운영체계의 병목과 실행역량의 제약

어선원안전감독관 제도는 예방 중심 안전관리체계를 지 향하고 있음에도 불구하고, 제한된 인력 규모와 광범위한 직무 범위, 절차 중심의 운영 방식이 결합되면서 운영 단계 에서 구조적 병목이 발생하고 있는 것으로 나타났다. 특히 감독관 1인에게 집중된 직무 부담과 현장 대응의 시간적·공 간적 제약은 감독 활동의 연속성과 반복성을 저해하며, 이 는 제도가 의도한 예방 기능이 충분히 발휘되는 데 있어 실 행역량을 제약하는 주요 요인으로 작용한다.

이러한 운영상의 제약은 제도 설계의 방향성 자체보다는, 입법 단계에서 설정된 기능과 이를 실제로 뒷받침할 운영 기반 간의 불균형에서 비롯된 것으로 해석할 수 있다. 즉, 예방 점검과 위험성평가 지도, 교육 및 이행관리 등 다층적 기능이 제도적으로 부여된 반면, 이를 지속적으로 수행할 수 있는 인력·조직·절차적 여건은 충분히 정비되지 못한 상 태에 머물러 있다. 이러한 구조적 특성은 해사안전감독관 제도 등 유사 감독제도에서도 반복적으로 지적된 바 있으며 (Son, 2023), 감독제도의 실행력이 단순한 권한의 크기보다 운영 여건과 집행 구조에 의해 좌우된다는 점을 시사한다.

따라서 어선원안전감독관 제도의 실효성 제고를 위해서 는 사법적 권한 확대 논의에 앞서, 감독관 인력 확충과 직무 분담 구조의 합리화, 점검·지도 절차의 효율화 등 운영체계 전반에 대한 정교화가 선행될 필요가 있다. 이는 제도의 실 행력을 제고하고, 예방 중심 안전관리체계가 현장에서 실제 로 작동할 수 있는 조건을 마련하기 위한 필수적인 전제라 할 수 있다.

4. 현장 적용성과 문제점 분석

어선원안전감독관 제도가 법제 및 운영 단계의 제도적 기 반에도 불구하고, 어업 현장에서 그 목적과 기능이 충분히 구현되지 못하는 구조적 요인을 분석한다. 이는 제도 자체 의 결함이라기보다, 어업 현장의 인적·환경적 특성과 제도 설계 간의 간극에서 비롯되는 문제로 이해할 수 있다. 어선 어업은 출항 시각과 기상·조업 여건이 비정형적으로 변화하 는 고위험 산업으로, 표준화된 절차 중심의 안전관리 수단 이 현장에 그대로 적용되기 어려운 구조적 특성을 지닌다 (Ryu, 2018). 이러한 현장 특성을 제도 적용 과정에서 구조적 제약 요인으로 작용한다.

4.1 고령화된 어업 구조와 제도 이행의 제약

연근해 어업은 고령화가 빠르게 진행된 산업 분야로, 고 령 어업인이 다수를 차지하는 인력 구조가 일반화되어 있다 (MOF, 2022). 이러한 인적 특성은 신체적 부담이 큰 조업 환 경과 결합되어, 안전조치 이행과 사고 대응 역량에 구조적 제약으로 작용하는 것으로 지적된다(Naeil Shinmun, 2021).

선행연구에 따르면 어업인들은 해양사고의 주요 원인으 로 ‘안전불감증’을 인식하고 있으나, 이러한 위험 인식이 위 험성평가나 안전·보건 교육과 같은 제도화된 예방 조치로 충분히 연결되지는 못하고 있다(Park et al., 2019). 특히 고령 어업인은 경험과 관행에 기반한 작업 방식에 익숙하여 문서 중심 안전관리 절차에 대한 수용성이 상대적으로 낮은 경향 을 보인다.

그 결과 예방 중심 안전관리 수단은 형식적 이행에 머무 르며, 제도의 취지가 현장 작업 개선으로 충분히 환류되지 못하는 구조적 한계가 나타난다.

4.2 외국인 선원 증가와 안전관리 체계의 불일치

최근 연근해 어업에서는 내국인 어업 인력 감소로 인해 외국인 선원의 비중이 지속적으로 증가하고 있으며, 이는 어업 인력 구조의 중요한 변화 요인으로 작용하고 있다 (Agro-Fisheries & Livestock News, 2020). 그러나 현행 안전관리 체계는 이러한 변화에 충분히 대응하지 못하고 있다.

외국인 선원은 언어 및 문화적 차이로 인해 작업 지시와 안전수칙 이해에 어려움을 겪는 경우가 많으며, 이는 위험 인지와 비상 대응의 지연으로 이어져 사고 위험을 증폭시키 는 요인으로 지적된다(Chong, 2015;Chang et al., 2021). 그럼 에도 불구하고 위험성평가와 안전·보건 교육은 여전히 한국 어 중심의 문서 기반 방식에 의존하고 있어, 제도적 요구와 외국인 선원의 실제 이해 수준 간 괴리가 발생한다.

또한 연근해 어선의 경우 선장이 외국인 선원에 대한 체 계적인 교육·훈련을 자체적으로 수행하기에는 여건이 충분 하지 않아(Chong, 2015), 감독관의 지도·점검 역시 절차적 이 행 여부 확인에 머무를 가능성이 크다. 이로 인해 예방 중심 안전관리의 실질적 효과는 현장에서 제한적으로 구현된다.

4.3 안전의식과 감독관 제도에 대한 인식 문제

어업 현장에서는 안전보다 작업 효율성과 수익성이 우선 시되는 경향이 여전히 강하게 나타나며, 이로 인해 안전조 치가 충분히 준수되지 않는 사례가 반복적으로 지적되고 있 다(Choi et al., 2024). 해상 사고가 언제든 발생할 수 있다는 인식은 위험을 직업적 특성으로 수용하게 만들어, 제도적 안전관리의 실질적 이행을 제약하는 구조적 한계를 형성한 다(Choi et al., 2024).

이러한 인식 속에서 제도 시행 초기 단계의 감독관 점검 과 지도는 일부 현장에서 예방적 지원보다는 위반 사항 적 발 중심의 행정 활동으로 인식되는 경향이 나타난다. 한편 제도 도입 초기에는 어업인의 이해 제고와 자발적 수용을 통해 예방 중심 관리체계를 정착시키려는 운영 기조가 유지 되고 있는 것으로 보도되고 있다(Consumer Times, 2025).

그러나 제도 인식이 충분히 형성되지 않은 상황에서는 점 검 일정 지연과 제도 수용의 어려움이 지속적으로 제기되고 있으며(Busan Ilbo, 2025a;EconoNews, 2025), 이로 인해 감독관 은 예방적 지원자이자 행정 집행 주체라는 이중적 역할을 동시에 수행하게 된다. 감독 목적에 대한 오해가 누적될 경 우, 현장과의 신뢰 형성과 의견 환류가 제한되어 감독 활동 이 형식적 점검에 머물 위험이 존재한다.

4.4 소결: 현장 단계에서의 연계성 한계

어선원안전감독관 제도는 법제적·운영상 기반에도 불구 하고, 현장 단계에서는 고령화된 인력 구조, 외국인 선원 증 가, 안전의식과 제도 인식의 한계가 중첩되면서 제도적 기 능이 충분히 발현되지 못하고 있는 것으로 나타났다(MOF, 2022;Park et al., 2019). 이로 인해 위험성평가와 안전·보건 교 육 등 예방 중심 관리 수단은 실제 작업 개선보다는 형식적 이행에 머무르는 경향을 보인다.

이는 법제 및 운영 단계에서 설정된 관리 수단이 어업 현 장의 인적·환경적 특성과 충분히 조응하지 못한 구조적 결 과로 이해할 수 있으며(Ryu, 2018), 제도의 실효성 확보를 위 해서는 현장을 단순한 관리 대상이 아닌 제도 운영의 핵심 요소로 재인식할 필요가 있음을 시사한다. 특히 이러한 현 장 특성에 대한 고려 부족은 어선 안전관리체계의 실행력이 현장에서 실질적으로 구현되는 데 있어 중요한 제약 요인으 로 작용한다는 점에서, 향후 제도 개선 논의에서는 법제·운 영 단계와 현장 간 연계성 강화가 핵심 과제로 다루어질 필 요가 있다. 이러한 문제의식은 다음 장에서 제시하는 법제 –운영–현장 간 연계성 분석의 중요한 전제로 기능한다 (Yoo, 2007).

5. 법제-운영-현장 간 연계성 분석

본 장에서는 앞선 법제·운영·현장 분석을 종합하여, 어선 원안전감독관 제도의 실효성을 단계 간 연계 구조의 관점에 서 평가한다.

5.1 연계성의 이론적 틀: 정책실행론과 제도화의 관점

정책실행론은 정책의 성과가 법령 제정 자체보다 집행 과 정에서 제도가 어떻게 운영되고 현장에서 이행되는가에 의 해 좌우된다고 본다(Yoo, 2007). 정책은 법제화 이후 집행 조 직과 현장 행위자를 거쳐 반복적 조정과 적응을 통해 비로 소 실질적 기능을 수행하며, 단계 간 연계가 확보되지 않을 경우 실효성은 제한될 수밖에 없다(Yoo, 2007).

제도화의 관점에서도 정책의 성과는 규범의 존재 여부보 다, 집행 조직과 현장 행위자의 인식과 행동 속에 제도가 얼 마나 내면화되는가에 의해 결정된다. 이에 본 장에서는 어 선원안전감독관 제도를 사례로 하여 법제–운영–현장 간 연계가 약화되는 구조적 요인을 분석한다.

5.2 법제–운영 간 연계성의 제약: 제도 설계와 집행 여건의 불균형

^「어선안전조업법_」은 어선원안전감독관에게 예방 점검, 위험성평가 지도, 교육·홍보, 재해조사 지원 등 안전관리 전 과정을 포괄하는 직무를 부여하고 있으며, 이는 감독관을 어선 안전관리체계의 통합적 실행 주체로 설정하려는 입법 적 의도를 반영한 설계로 평가할 수 있다(MOF, 2024).

그러나 운영 단계의 인력 규모와 조직 구조를 고려할 때, 제도 도입 이후 인력이 확대되었음에도 전국 단위 관리 대 상 어선 수와 감독 범위를 감안하면 집행 역량에는 여전히 구조적 제약이 존재한다(Busan Ilbo, 2025a). 이로 인해 법제 단계의 포괄적 직무 설계와 운영 단계의 실제 집행 여건 간 괴리가 발생하며, 감독관 직무 수행은 선택적·병렬적으로 이 루어지는 경향을 보인다. 이러한 불균형은 법제–운영 간 연계성을 약화시키는 요인으로 작용한다(Yoo, 2007).

5.3 운영–현장 간 연계성의 제약: 집행 절차와 현장 조건의 불일치

운영 단계에서 어선원안전감독관 제도는 법령과 지침에 따라 점검·지도 절차와 기록·보고 체계가 비교적 명확히 정 립되어 있으며, 이는 감독 활동의 통일성과 행정적 책임성 을 확보하기 위한 운영 논리로 이해할 수 있다.

그러나 어선어업 현장은 출항 시각의 유동성, 기상 및 해 황 변화, 조업 중 상시 작업 수행 등으로 작업 조건이 비정 형적으로 형성되는 고위험 환경이라는 특성을 지닌다(Ryu, 2018). 이러한 여건에서는 점검 일정과 절차를 사전에 고정 하여 일괄 적용하는 데 구조적 한계가 발생하며, 절차 중심 의 집행 방식은 현장 위험 특성에 기반한 탄력적 대응보다 는 집행 주체의 판단에 따라 비일관적으로 운영될 가능성이 크다(Son, 2023). 이는 운영 단계의 집행 논리와 현장 조건 간 단절이 운영–현장 간 연계성을 제약하는 구조적 요인임을 시사한다(Yoo, 2007).

5.4 법제–현장 간 인식·이행의 차이: 규범과 수용성의 한계

^「어선안전조업법_」은 위험성평가와 안전·보건 교육을 예방 중심 안전관리의 핵심 수단으로 설정하고 있으나, 현 장 단계에서는 이러한 제도적 요구가 모든 종사자에게 동일 한 수준으로 이해·수용되기 어려운 구조적 조건이 존재한다.

연근해 어업은 고령화된 어업인 비중과 외국인 선원 증가 가 병존하는 인력 구조적 특성을 지니며, 이러한 여건은 안 전관리 규범의 현장 정착을 제약하는 요인으로 지적되어 왔 다(MOF, 2022;Ryu, 2018). 그 결과 위험성평가와 안전·보건 교육은 실제 작업 개선보다는 문서 중심의 형식적 이행에 머무르는 경향을 보인다.

한편 한국해양교통안전공단이 현장 의견을 반영하여 안 전·보건 매뉴얼과 외국어 지원 자료를 보완한 사례는 이러 한 간극을 완화하기 위한 운영 단계의 보완적 노력으로 평 가할 수 있다(Busan Ilbo, 2025b). 다만 이러한 조치 역시 점진 적 정착 과정을 필요로 하며, 법제적 규범과 실제 작업 관행 간 괴리는 여전히 관찰된다. 이는 법제–현장 간 연계가 규 범 설정만으로 자동 확보되지 않음을 보여준다(Yoo, 2007).

5.5 소결: 연계성 제약의 구조적 특성과 실행력 확보 과제

어선원안전감독관 제도는 법제–운영–현장 각 단계가 분절적으로 작동하면서 단계 간 연계성이 충분히 확보되지 못한 구조적 한계를 보이고 있다. 법제 단계에서는 예방 중 심의 안전관리체계를 지향하여 포괄적인 직무와 기능이 설 정되었으나, 운영 단계에서는 이를 지속적으로 집행할 수 있는 인력과 조직 역량이 충분히 뒷받침되지 못하고 있으 며, 현장 단계에서는 인적·환경적 특성으로 인해 제도적 요 구가 실질적 작업 개선으로 충분히 연결되지 못하고 있다.

이러한 연계성 부족은 개별 제도의 결함이라기보다, 정책 이 법제화 이후 집행 조직과 현장 이행 과정에서 단계적으 로 분절될 경우 실효성이 약화될 수밖에 없다는 정책실행론 의 논의와 맥을 같이한다(Yoo, 2007). 즉 어선원안전감독관 제도의 한계는 제도 설계의 방향성보다, 법제–운영–현장 간 기능적 연계와 환류 구조가 충분히 구축되지 못한 데에 서 비롯된 것으로 해석할 수 있다.

따라서 제도의 실효성 및 지속가능성을 확보하기 위해서는 법제의 추가적 확장이나 권한 강화 논의에 앞서, 법제–운영 –현장 간 연계 구조를 정교화하고 각 단계가 상호 보완적으 로 작동할 수 있는 조건을 마련하는 접근이 핵심 과제로 평가 된다. 이는 어선 안전관리체계의 실행력이 현장에서 실질적으 로 구현되기 위한 전제 조건이며, 다음 장에서 제시하는 제도 정착을 위한 개선 방안 논의의 분석적 출발점으로 기능한다.

6. 실행력 제고를 위한 개선 방안

본 장에서는 앞선 법제·운영·현장 단계별 분석과 연계성 검토 결과를 토대로, 어선원안전감독관 제도의 실행력을 제 고하기 위한 개선 방안을 제시한다. 본 연구의 분석에 따르 면, 제도의 실효성은 개별 제도의 강화 여부보다는 법제– 운영–현장 간 기능적 연계가 얼마나 유기적으로 작동하는 가에 의해 좌우되는 것으로 나타났다. 이에 본 장에서는 연 계성 회복이라는 관점에서 법제, 운영, 현장, 인식의 네 가지 차원을 중심으로 개선 방향을 구조화하고, 제도가 현장에서 실질적으로 작동하기 위한 실행 조건을 제시하고자 한다.

6.1 법제 개선: 권한 구조의 단계적 정비

현행 ^「어선안전조업법_」은 어선원안전감독관에게 행정 조사 중심의 권한을 부여하고 있으며, 이는 제도 도입 초기 단계에서 예방 중심 안전관리체계를 정착시키기 위한 입법 적 선택으로 이해할 수 있다.

그러나 고위험 작업 상황에서의 즉각적 개입 한계와 이행 관리 지연은 현행 권한 구조의 구조적 한계를 보여준다. 특 히 기상 변화와 협소한 작업공간으로 위험이 급변하는 어선 어업의 특성상, 행정조사 중심 감독에는 제약이 존재한다 (Ryu, 2018;Son, 2023).

어선원안전감독관 제도는 인적 안전 보호를 목적으로 하 는 감독제도로서 근로감독관 및 선원근로감독관 제도와 감 독 법익의 성격을 공유한다. 이러한 권한 논의는 처벌 확대 가 아니라, 고위험 현장에서 인적 안전을 실질적으로 보호 하기 위한 감독 수단의 완결성 확보라는 관점에서 제기될 수 있다.

이에 제도 정착 단계에서는 중·장기적으로 특별사법경찰 권 부여 가능성에 대한 검토도 정책적 선택지로 고려할 수 있다. 다만 권한 강화는 제도 운영 성과와 현장 수용성에 대한 평가를 전제로 단계적으로 논의될 필요가 있다(Yoo, 2007).

6.2 운영 개선: 집행 역량 강화를 위한 인력․전문성 체계 정비

어선원안전감독관 제도의 실효성은 법제적 권한보다 이 를 구현할 운영체계에 의해 좌우된다(Yoo, 2007). 타 감독관 분석에서 확인한 바와 같이, 현행 감독관 인력 규모는 직무 범위에 비해 제한적이며, 이로 인해 예방 점검, 위험성평가 지도, 재해조사 및 사후 관리 기능이 병렬적으로 수행되는 구조적 한계가 나타나고 있다(Son, 2023).

이에 운영 개선의 핵심은 감독관 인력의 단계적 확충과 직무 성격에 따른 기능 분담 구조의 정립에 있다. 단기적으 로는 현장 점검과 행정조사 기능을 중심으로 역할을 명확 히 하고, 중·장기적으로는 재해조사, 위험성평가 지도, 교육· 홍보 등 전문 영역을 지원하는 보조 체계를 확충할 필요가 있다.

또한 예방 중심 안전관리체계의 실효성은 감독관의 전문 적 판단 역량에 크게 의존하므로, 직무 특화 교육·훈련의 제 도화가 필수적이다(Park et al., 2018). 특히 어선어업은 고위 험 작업 환경이 상존하는 산업으로, 현장 위험을 종합적으 로 판단할 수 있는 전문 감독 역량의 중요성이 강조된다 (Ryu, 2018).

6.3 현장 개선: 인력 특성을 반영한 교육․지원 고도화

현장 단계에서 제도의 실질적 정착을 위해서는 안전관리 수단이 조업 환경과 인력 구조의 특성을 반영할 필요가 있 다. 연근해 어업은 고령 어업인과 외국인 선원의 비중이 높 으나, 현행 안전교육과 위험성평가 체계는 이러한 특성을 충분히 고려하지 못하고 있다(Chong, 2015).

특히 어선원 인명피해가 외국인 선원에게 집중되는 반면, 이들에 대한 안전교육 이수율은 매우 낮은 수준에 머물러 있다(Wide Economy, 2025;Park et al., 2019). 선행 연구에서도 조업 현장의 실제 위험이 간부 선원보다 일반·외국인 선원 에게 집중되는 경향이 반복적으로 확인되고 있으며(Park et al., 2019), 이는 제도적 교육 구조와 현장 위험 분포 간의 구 조적 불일치를 보여준다.

한편 고령 어업인은 문서 중심 교육에 대한 수용성이 낮 아 제도적 안전조치가 실제 작업 개선으로 이어지지 못하는 한계를 보인다(Park et al., 2019). 따라서 현장 개선의 핵심은 교육의 양적 확대보다는 교육 대상의 재설정과 이해 수준을 고려한 교육 방식의 전환에 있다.

이는 법제와 운영 단계에서 설정된 안전관리 규범을 실제 작업 안전으로 연결하기 위한 필수 조건이며, 어선원안전감 독관 제도의 실질적 정착을 위한 핵심 과제로 평가된다.

6.4 인식 개선: 예방 중심 수용성 제고와 안전문화 확산

어선원안전감독관 제도의 정착을 위해서는 제도 개선과 함께 어업 현장의 인식 전환이 병행될 필요가 있다. 제도 시 행 초기 단계에서 감독관의 점검은 일부 현장에서 단속 중 심 행정으로 인식되고 있으며, 이는 제도 수용성을 저해할 수 있다(Choi et al., 2024).

이에 감독관 제도의 목적을 예방적 지원 중심으로 명확히 전달하고, 점검 결과가 실제 작업환경 개선으로 이어진 사 례를 축적·공유할 필요가 있다. 이러한 과정은 감독관과 어 업인 간 신뢰 형성을 통해 자발적 안전관리 참여를 유도하 는 기반이 된다(Yoo, 2007).

아울러 지역별 특성과 사고 유형을 반영한 맞춤형 홍보· 교육을 통해 안전관리 규범이 현장 관행으로 내면화되도록 지원해야 하며, 안전문화는 단기적 성과보다 반복적 학습과 경험 축적을 통해 형성된다는 점에서, 중·장기적 관점의 접 근이 요구된다.

6.5 소결: 연계성 강화 기반의 실행력 제고 방향

본 장에서는 어선원안전감독관 제도의 정착을 위해 법제, 운영, 현장, 인식의 네 가지 측면에서 개선 방안을 제시하였 다. 이는 제도의 실효성이 특정 단계의 보완만으로 확보되 기 어렵고, 감독 권한, 집행 역량, 현장 적용성, 수용 인식이 상호 연계되어 작동할 때 비로소 구현될 수 있음을 전제로 한다. 특히 권한 구조의 정비와 운영 역량의 강화는 현장 개 선과 안전문화 형성의 제도적 기반으로 기능하며, 교육 방 식과 인식 개선은 법제적 규범을 실제 작업 안전으로 환류 시키는 매개로 작용한다. 결국 어선원안전감독관 제도의 정 착은 개별 제도의 강화가 아니라, 법제–운영–현장 간 기 능적 연계가 지속적으로 작동하는 구조를 형성하는 데 그 핵심이 있다(Yoo, 2007).

7. 결 론

본 연구는 2024년 개정된 ^「어선안전조업법_」에 따라 도 입된 어선원안전감독관 제도를 대상으로, 제도의 실효성과 정착 가능성을 법제–운영–현장 간 연계 구조의 관점에서 분석하였다. 분석 결과, 어선원안전감독관 제도의 성과와 한 계는 개별 제도의 미비라기보다는, 각 단계가 상호 연계되 지 못한 채 분절적으로 작동하는 구조적 문제에서 기인하고 있음을 확인하였다.

법제 단계에서는 예방 중심 안전관리체계와 통합 감독이 라는 정책적 목표가 비교적 명확히 설정되어 있으나, 운영 단계에서는 이를 뒷받침할 인력과 조직 기반이 충분히 확보 되지 못하였으며, 현장 단계에서는 고령화된 인력 구조와 외국인 선원 증가, 안전에 대한 인식 한계로 인해 제도적 요 구가 형식적으로 이행되는 경향이 나타났다. 이는 어선원안 전감독관 제도의 실효성이 법령의 존재 자체에 의해 담보되 는 것이 아니라, 집행 역량과 현장 수용성에 의해 좌우됨을 시사한다.

이러한 분석을 토대로 본 연구는 제도의 안정적 정착을 위해 감독관 권한 구조의 단계적 정비, 인력 확충과 전문성 강화를 중심으로 한 운영체계 정비, 교육 대상과 방식의 재 설정을 통한 현장 적용성 제고, 자발적 안전관리 참여를 유 도하는 안전문화 형성이라는 네 가지 개선 방향을 제시하였 다. 이는 어선원안전감독관 제도의 실효성이 개별 제도의 강화에 의해 확보되는 것이 아니라, 법제–운영–현장 간 기능적 연계가 반복적으로 작동하는 구조가 형성될 때 비로 소 구현될 수 있음을 의미한다.

다만 본 연구는 제도 시행 초기 단계의 자료를 중심으로 분석을 수행하였다는 한계를 지닌다. 향후에는 제도 운영 기간의 축적에 따라 사고 발생 추이, 위험성평가 이행 수준, 감독 활동의 효과 등을 계량적으로 분석하는 후속 연구가 필요할 것이다.

결국 어선원안전감독관 제도의 정착 여부는 권한의 크기 나 단일 제도의 보완에 달려 있는 것이 아니라, 법제–운영 –현장이 유기적으로 연결되고 상호 환류되는 구조를 안정 적으로 구축함으로써 어선 안전관리체계의 실행력을 지속 적으로 확보할 수 있는가에 의해 결정된다. 본 연구의 논의 가 향후 어선원 안전·보건 정책과 어선원안전감독관 제도의 안정적 정착을 위한 분석적 토대로 활용되기를 기대한다.