1. 서 론

1999년 해양오염방지법에 의해 해역이용협의가 실시되었고, 해양 개발·이용 사업이 증가함에 따라, 해양환경을 보전하고 해양의 지속가능한 이용을 도모하기 위한 해역이용협의를 평가하는 제도인 해양환경관리법이 운영되었다(Lee et al., 2011). 2008년부터 해양분야 환경성 검토제도로서, 해역 이용협의와 해역이용영향평가 제도가 운영되었고, 해역이용 협의제도의 규정을 정비하는 등 평가의 신뢰성을 제고하기 위하여 다양한 측면에서 해역이용협의제도의 보완이 이루어져 왔다(Lee et al., 2011;MOF, 2024b).

최근 해양에서 이루어지는 사업이 다양화, 대형화함에 따라 이에 대응하여 해양환경관리법 제84조부터 제95조까지의 해역이용협의와 해역이용영향평가에 관한 조항들이 분법되어, 2025년 1월 3일부로 해양이용영향평가법이 시행되었다. 해양이용영향평가법은 해양환경을 보전하고 해양의 지속가능한 이용을 도모하기 위하여 해양을 이용 및 개발하는 사업에 대한 해양이용의 적정성과 해양환경에 미치는 영향을 사전에 예측·평가하고 이를 관리·감독하는 데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

해역이용협의제도는 해역이용 및 개발사업에 대하여 사전 예방과 사후 환경친화적 정책수단으로서 도입되었다 (Kim et al., 2009). 해양 개발·이용 행위의 규모와 해양에 미치는 영향 정도를 기준으로 해양이용협의와 해양이용영향 평가로 구분할 수 있고, 해양이용협의는 일반해양이용협의와 간이해양이용협의로 나누어진다. 기존 해양환경관리법 내 해역이용협의는 해양이용영향평가법에서 해양이용협의로, 해역이용영향평가는 해양이용영향평가로 명칭이 변경되었다. 해양이용영향평가법 시행령[별표 1](MOF, 2025a)에 따르면, 해양환경에 미치는 영향이 큰 사업으로서 신중한 검토와 협의가 필요한 사업은 일반해양이용협의 대상이고, 해양환경에 미치는 영향이 경미한 소규모 사업은 간이해양이용협의 대상이다. 이번에 새로 시행되는 해양이용영향평가법에서는 해수 인·배수 사업과 공유수면을 점·사용하는 부선 설치 사업에 대해 간이해양이용협의의 대상으로 규제를 완화하였다. 이렇게 간이해양이용협의 대상사업의 기준 변경에 따라 간이해양이용협의에 해당하는 사업 건수가 늘어날 것으로 예상된다. 그러나, 간이해양이용협의서의 작성방식, 사업자나 평가대행업체 외의 사람이 협의서를 작성하는 문제, 작성자의 전문성 결여, 해양환경 자료 등의 부실 등 여러 문제점이 존재한다.

본 연구에서는 기존 간이해역이용협의 대상사업 유형과 작성 현황을 파악하고, 해양이용영향평가법에 따라 변경된 간이해양이용협의 대상사업의 범위와 문제점 등을 분석하여, 향후 간이해양이용협의 제도를 개선하기 위해 필요한 사항을 제시하고자 하였다.

2. 재료 및 방법

2013년부터 2023년까지 협의된 간이해역이용협의 사례분석을 통해 대상사업의 유형과 2023년 간이해역이용협의를 완료한 사업을 분석하여 규제완화 대상을 파악하였다. 또한, 해양이용영향평가법 내 간이해양이용협의 사업대상 중 규제가 완화된 사업을 분석하여 간이해양이용협의제도의 문제점을 파악하고 개선방안을 제시하였다.

3. 결과 및 고찰

3.1 간이해역이용협의 대상사업

본 연구에서는 간이해역이용협의서의 사업유형을 파악하기 위하여 2013년부터 2023년까지 모든 간이해역이용협에 대한 협의 건수와 대상사업의 유형을 분석하였다.

2013년부터 2023년까지 간이해역이용협의의 건수는 총 24,967건이었고, 연평균은 2,270건으로, 협의 건수는 점차 증가하였다. 그 중 2023년에 간이해역이용협의가 2,824건으로 가장 많았다(Fig. 1).

간이해역이용협의 대상사업의 유형을 분석한 결과(Fig. 2), 공유수면에 부두, 방파제, 수문, 신재생에너지 설비, 건축물, 그 밖의 인공구조물을 설치하거나 제거하는 사업이 60%(14,875건)로 가장 많았고, 두 번째로 해수의 인·배수 관련 사업이 20%(4,878건)로 많았다. 이 외에도 어항 시설을 설치하거나 개발하는 사업(3%, 642건), 특별관리해역에서의 어업면허에 관련된 사업(2%, 445건) 등이 있었다. 요약하면, 대부분 사업이 각종 구조물을 설치하거나 제거하는 사업과 해수의 인·배수관을 설치하는 사업으로 80%(19,753건)를 차지 하였다.

그동안 사업자 및 이해관계자로부터 일반해역이용협의 대상사업 중 영향이 경미한 사업에 대해서는 간이해역이용 협의 대상사업으로 완화할 필요성에 대해 지속적인 의견이 제기되어 왔다. 따라서, 새로이 시행되는 해양이용영향평가법에서 간이해역이용협의 대상사업의 적용기준을 완화하기 위하여 해양환경관리법 내 일반해역이용협의의 대상사업에서 간이해역이용협의로 완화할 수 있을 것으로 고려되는 사업대상을 선정하였다(Table 1).

해양환경관리법 시행규칙 제48조제3항(MOF, 2024b)에 따라 어업면허 신청, 어업면허 유효기간 연장신청, 공유수면 점·사용 허가기간 변경신청에 대해서는 간이해역이용협의를 해야 한다. 이 3가지 사업 이외에 육상양식장이나 횟집에 필요한 해수 인·배수관을 설치하는 사업을 완화 고려대상에 포함하였다. 또한, 공유수면을 직접 점·사용하지만, 경미한 영향을 미치는 부잔교, 간접 점용하는 도교, 해상케이블카, 짚라인, 해양을 일시 점용하는 바지선과 해상크레인, 육상화된 공유수면을 점용하는 도로, 염전시설, 건어물 건조시설을 설치하는 사업도 완화 고려대상에 포함하였다. 해안산책로는 사업구간과 해안선의 이격거리에 따라 해양환경에 영향을 미칠 가능성이 있을 것으로 예상되어 규제완화 대상에서 제외하였다.

이러한 규제완화 고려대상 사업 중 특정 기간인 2023년 간이해역이용협의 건수를 분석하여, 완화 대상으로 지정하고자 하였다(Table 2). 각종 구조물 관련 사업 중 부잔교, 도교 사업(384건, 14%), 바지선 관련 사업(51건, 2%), 해수 인·배수 사업 중 양식장 관련 사업(299건, 11%) 등이 734건, 27%를 차지하였다.

3.2 간이해역이용협의의 규제 완화

간이해역이용협의의 완화 대상으로 다양한 사업을 고려하였으며, 새롭게 제정된 해양이용영향평가법에서는 해수 인·배수 관련 사업과 부선 설치사업에 대해서 규제를 완화 하였다(MOF, 2025a).

기존의 해양환경관리법 시행령 [별표 15](MOF, 2024a) 일반 및 간이해역이용협의 대상사업의 범위에 따르면 바닷물 또는 오수를 끌어들이거나 내보내는 행위로서 관의 지름이 400 mm 이상인 경우에 일반해역이용해역협의, 이하인 경우에는 간이해역이용협의를 하도록 되어있었다. 그러나 해양 이용영향평가법 시행령 [별표 1](MOF, 2025b) 협의대상사업의 종류 및 범위에 따르면, ^「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률_」제8조 제1항 제5호(MOF, 2024c)에 따라 바닷물 또는 오수를 끌어들이거나 내보내는 사업으로서 관의 지름이 400 mm 이상이고, 관의 길이가 150 m 이상이며, 관의 점용면적이 3,000 m² 이상인 사업은 일반해양이용협의를 해야 한다. 결과적으로, 이러한 해양 이용·개발사업 범위 미만의 사업 (관의 지름, 길이, 점·사용면적 중 하나라도 기준에 미치지 않는 사업)의 경우에는 간이해양이용협의를 하는 것으로 규제가 완화되었다.

또한, ^「선박법_」제1조의2 제1항 제3호(MOF, 2023)에 따라 공사용 작업선과 같은 무동력장치인 부선(艀船)을 설치하기 위해 공유수면을 60일 이내의 범위에서 점·사용하는 해양이용·개발사업으로서 별도의 인공시설물을 설치하지 않는 사업은 간이해양이용협의를 해야 하는 것으로 규제가 완화되었다. 따라서, 해수 인·배수 사업과 부선을 설치하는 사업의 기준 변경에 따라 간이해양이용협의에 해당하는 사업 건수가 늘어날 것으로 예상된다.

3.3 간이해역이용협의의 문제점

해역이용협의서는 공유수면을 점·사용하고자 할 때 해양 수산부장관과 협의를 하기 위한 평가서로서, 사업의 유형이나 규모에 따라 일반해역이용협의와 간이해역이용협의를 거쳐야 한다. 여기서 간이해역이용협의는 해양환경에 미치는 영향이 경미한 소규모 사업을 대상으로 할 때 해야 하는 협의이다. 그러나, 간이해역이용협의 대상사업 중 일부 사업은 해양환경에 영향을 미치는 사업임에도 불구하고, 간이해역이용협의로 진행하는 경우가 있다(Lee and Kim, 2018). 또한, 간이해역이용협의 관련 작성 규정이 간략화되어 있고, 해양환경 조사항목이 지정되지 않아, 과학적·객관적 자료보다는 일반적인 개요 및 현황 설명으로만 작성하는 경우가 많기 때문에, 간이해역이용협의 대상사업 중 해양환경에 영향을 미치는 간이해역이용협의 사업에 대해서는 협의서 작성 방법을 강화할 필요가 있다.

간이해역이용협의서를 작성할 때, 원칙은 사업자가 작성하는 것이지만, 해양환경관리법 제86조에 따라 평가대행자(해양이용영향평가서 등의 작성을 대행하는 사업을 등록한 자)에게 그 작성을 대행하게 할 수 있었다(MOF, 2024d). 이러한 규정에도 불구하고, 사업자들은 간이해역이용협의서의 작성을 평가대행자 이외의 사람에게 저렴한 비용으로 의뢰하여 작성하는 경우가 있다. 즉, 해양에 관한 전문인력이 아닌 비전문가가 협의서를 작성하게 되는 문제점이 발생하게 되었다. 이로 인해 공사가 해양환경에 미치는 영향을 제대로 파악할 수 없고, 공사로 인해 발생 가능한 문제점에 대해 실효적인 저감방안을 마련하기 어렵다.

해양이용협의서 작성 등에 관한 규정(해양수산부 고시 제2025-61호)_」(MOF, 2025c)의 간이해양이용협의서의 작성내용은 사업 및 사업지역의 개요, 해양이용 일반현황, 해양환경에 관한 사항, 간이해양이용협의서 작성기관 및 작성에 참여한 사람의 인적사항으로 구성되어 있다(Table 3). 첫 번째, 사업의 개요 항목에는 사업명, 사업시행자, 면허·허가·지정 기관, 작성대행자, 사업지역 위치, 사업기간, 사업목적(기대 효과), 사업규모(예산), 사업내용, 사업추진경위를 작성하도록 되어있고, 사업지역의 개요 항목에는 일반현황과 환경 관련 현황이 있다. 두 번째, 해양 이용 일반현황 항목에는 사업지구 위치도와 해양이용협의 대상사업지역 및 인근지역의 개황(어업권 현황, 법령상 보호지역 및 규제지역 지정 현황을 포함), 개별 법률에 따른 면허 등을 위한 신청서 및 첨부서류, 그 밖에 해양이용협의에 필요한 해당 지역의 특성이 있다.

세 번째 해양환경에 관한 사항은 대상지역의 생태적 특성, 주변 지역의 개발현황 등에 관한 자료, 해양환경에 미치는 영향 및 저감방안을 작성하도록 되어있다. 여기서, 해양 환경에 관한 구체적인 조사항목이 선정되지 않아, 일부 간이해양이용협의 사업의 경우 사업지구 인근의 현황을 파악하기 어렵다. 즉, 공유수면을 점·사용하는 사업으로 인해 해양에 미치는 환경의 변화를 알아보기 위해서 조사정점, 조사시기, 조사항목 등 현장조사를 통해 해양환경을 정확히 파악해야 하지만, 가장 기본적인 조사내용이 생략 혹은 미흡하게 기술되어 있어, 사업 이후 해양환경 변화를 제대로 파악하기 어려운 문제가 있다.

3.4 간이해양이용협의의 개선방안

간이해양이용협의 대상사업의 경우, 사업규모와 영향이 경미하다는 점을 이용하여 비전문가들이 협의서를 작성하거나 협의서 작성규정을 벗어나는 사례들이 많다. 또한, 사업유형과 규모에 따라 간이해양이용협의에 해당하지만, 그 중에서 해양환경에 미치는 영향이 상대적으로 큰 사업은 해양환경조사를 직접 수행하여 조사결과를 제시하는 것으로 작성방법을 개선할 필요가 있다.

따라서, 이를 개선하기 위해 간이해양이용협의서 작성 시, 협의서 작성기관 및 작성에 참여한 자의 인적사항을 명확히 제시해야 한다. 또한,^「해양이용영향평가법_」제31조(MOF, 2025b)에 따라 사업자가 평가서를 직접 작성하지 못할 때에는 적법한 면허를 가진 해양이용영향평가대행자에게 대행할 수 있도록 규정하고, 평가대행자로 등록하지 아니한 자가 그 작성을 대행할 경우에는 ^「해양이용영향평가법_」제52 조2항2호(MOF, 2025b)에 따라 2년 이하의 징역 또는 2천만원 미만의 벌금에 처할 수 있다는 벌칙규정을 통해 사업자나 평가대행자가 아닌 비전문가가 작성하는 문제점을 해결할 수 있는 방안이 될 것으로 사료된다.

일반해양이용협의서의 작성내용을 살펴보면,^「해양이용 협의서 작성 등에 관한 규정(해양수산부 고시 제2025-61 호)_」(MOF, 2025c)의 평가항목은 2개 분야 9개 항목으로 구성되어 있다(Table 4). 적정성평가분야는 공간이용의 적정성, 사회·경제적 영향, 환경성평가분야는 해양물리, 해양수질 및 퇴적물, 해양지형, 부유생태계, 저서생태계, 유영생태계, 해양환경위해 요인으로 구성되어 있다. 9개의 평가항목 중 해당하는 사업으로 인해 해양환경에 중요한 영향을 미칠 것으로 예상되는 평가항목을 선정하도록 규정되어 있다.

해양에서 이루어지는 사업으로 인해 해양환경에 미치는 영향을 알아보기 위하여 해양환경을 조사할 때에는 우선, 사업지구 인근의 해양환경에 대한 일반적인 현황을 파악해야 한다. 해양환경에 미치는 영향을 제대로 예측하기 위해, 조사시기, 조사항목, 조사정점을 선정해야 한다. 해야 한다. 해양환경에 미치는 영향을 제대로 예측하기 위해, 조사시기, 조사항목, 조사정점을 선정해야 한다.

사업을 위한 공사가 6월에 이루어지는데, 해양환경조사를 12월에 시행한다면, 조사결과값이 계절에 따른 변화인지, 공사로 인한 변화인지, 해양환경의 변화를 파악하기 어렵다. 그래서, 해양에 미치는 사업의 영향을 제대로 파악하기 위해서는 공사시기와 비슷한 시기에 해양환경 조사를 시행하는 것이 바람직하다.

간이해양이용협의서의 조사항목에 대해서 일반해양이용 협의와의 차별성을 두고, 이를 바탕으로 공사로 인해 영향이 있을 것으로 예상되는 해양수질, 해양퇴적물, 부유생태계, 조하대 저서동물, 해양보호생물 등 5개 항목에 대한 조사가 필요할 것으로 판단된다. 간이해양이용협의 사업 중 해양에 영향을 미치는 개발행위를 할 경우, 부유사가 발생하고 이로 인해 수질·퇴적물의 변화가 발생한다. 또한, 이러한 해양환경 변화에 따라 부유생태계, 조하대저서동물의 밀도 및 서식환경에 유기적인 영향을 미침(Lercari and Defeo, 2003;McLachlan, 1996;Rhoads and Young, 1970;Yu et al., 2006) 에 따라 주요 모니터링 항목으로 설정할 수 있으며, 해양보호생물 또한 공사 중 부유사 발생으로 인해 서식처나 생활사에 영향(Ji et al., 2014;Oh and Kim, 2018)을 미칠 수 있어 주요 조사항목에 포함을 시켜야 한다. 해양수질, 퇴적물, 생태계 항목의 조사결과값은 서로 유의한 관계에 있기 때문에, 동일한 정점의 조사 결과를 확보함으로서, 비교·분석을 통해 해양환경 현황을 정확히 파악하여, 종합적인 고찰이 가능할 것이다.

해양환경조사를 위한 조사정점을 선정할 때, 공사 영향권 밖의 대조구 지정없이 영향권 내 정점으로만 선정할 경우, 공사로 인한 가중 영향 여부에 대한 비교가 어려울 수 있다. 해양이용협의서 작성 등에 관한 규정(해양수산부 고시 제2025-61호)_」(MOF, 2025c) 에 따르면, 일반해역이용협의의 해양화학, 퇴적물, 생태계 조사 시, 조사정점은 사업시행에 따라 현저하게 영향을 받을 수 있는 곳으로 정하고, 대조구를 포함하여 5개 정점을 선정하여 조사하도록 규정되어 있다. 따라서, 일반해양이용협의서보다 규모가 작은 간이해양이용 협의서 작성 시, 최소 3개의 정점이라도 조사하는 것이 바람직하고, 조사정점 선정 시, 사업의 영향이 가장 없을 것으로 예상되는 대조구 1정점, 사업의 영향을 직접적으로 받는 1정점, 간접적인 영향이 있을 것으로 예상되는 1정점으로 선정하는 것이 바람직하다.

4. 결 론

최근 해양환경관리법의 해역이용협의 및 해역이용영향평가 제도가 분법되어 2025년 해양이용영향평가법이 시행되었고, 분리계약, 공탁제, 정보지원시스템이 새롭게 도입되었다. 2023년 기준으로 간이해역이용협의서의 다양한 사업을 규제 완화 대상사업으로 고려하였으며, 해수 인·배수관의 규모와 공유수면을 점·사용하는 부선에 대한 적용범위가 완화되어 해양이용영향평가법에 반영되었다.

해양이용협의 대상사업의 규제완화로 인해 일반해양이용협의서의 일부 사업대상은 간이해양이용협의서의 사업대상으로 완화됨으로써, 간이해양협의서의 협의 건수는 증가할 것이다. 그러나, 간이해양이용협의서의 작성 시 협의서 중 일부는 평가대행자가 작성하지 않고, 비전문가가 작성하여, 해양환경의 현황 파악과 해양에 미치는 영향을 파악하기에 미흡한 경우가 있으며, 간이해양이용협의서 작성자의 전문성 결여와 작성방법, 해양환경자료 등의 부실 문제점이 지속적으로 발생되고 있다. 그러므로, 간이해양이용협의제도의 일부 문제점에 대해 개선방안이 필요하다.

해양에 영향을 미치는 간이해양이용협의 사업의 협의서 작성에 대한 개선방안으로는, 조사정점을 3곳으로 선정하고, 조사항목을 해양수질, 해양퇴적물, 부유생태계, 저서생태계, 해양보호생물 등 5개 항목으로 정하여 조사하는 것이다. 이러한 해양환경 조사는 사업자나 평가대행자가 아닌 비전문가가 작성하기 쉽지 않고, 실제 조사자료를 통해 해양에 미치는 영향을 파악해야 하기 때문에, 간이해양이용협의서의 부실 작성과 같은 문제점을 해결할 수 있다. 또한, 조사항목, 조사정점 선정 등으로 강화된 간이해양이용협의서의 작성 방법으로 간이해양이용협의서를 작성함으로써 사업지구의 정확한 현황파악, 사업으로 인해 해양환경에 미치는 영향을 사전에 예측하고 평가하여, 실효적인 저감방안을 마련할 수 있을 것이며, 향후 ^「해양이용영향평가법_」제45조(MOF, 2025b) 정보지원시스템 구축·운영 계획에 따라 평가대행자의 작성이력에 대한 데이터베이스가 구축된다면 이러한 문제점에 대한 해결에 일조를 할 수 있을 것으로 사료된다.