1. 서 론

현대 해상운송 체계에서 도선1)(Park and Jin, 2015) 서비스는 항만안전과 항만에 입항하는 선박의 안전한 항해를 보장하는 중요한 요소(Park et al., 2023)로 자리매김하고 있다. 특히, 강제도선의 경우 단순한 선박 운항과 항만 내 접안에 필요한 각종 기술지원을 넘어 공공안전과 연안국의 해양주권 확보 측면에서 그 중요성이 더욱 클 수밖에 없다. 다만, 관공선 간 강제도선 적용 및 법적 규율에 관하여 쟁점사항이 발견되어, 주무관청의 적법한 법 집행과 수범자의 법령 준수를 기대하기 어렵다. 따라서 강제도선과 관련된 법제도에 대한 정비가 필요하다는 점을 강조하고자 한다. 이에 본 연구에서 관공선 운항과 연계하여 강제도선에 관한 법적 문제점을 심도 있게 검토하고, 현행 법체계의 한계와 개선방안을 고찰하고자 한다.

구체적으로 본 논문의 목적은 다음과 같다. 첫째, 강제도선의 역사적 발전과정을 살펴보고 국외 관련 법령을 비교법 적으로 검토하여 강제도선의 필요성과 사회적 의미를 분석 하고자 한다. 둘째, 관공선의 실제 운항 사례를 중심으로 강제도선 적용과 관련된 법적 쟁점들(예컨대, 법률유보원칙, 평등 원칙 위반 여부, 비례성 원칙의 준수 문제, 국가 예산의 효율적 활용 제한 등)을 구체적으로 논의한다. 셋째, 이러한 분석을 바탕으로 현행 법제도의 문제점을 명확히 도출하고, 개선 방향을 제안하는 것이다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해, 문헌조사·사례분석·비교법적 접근 방식을 활용하여 강제도선에 얽힌 이론적· 실무적 문제들을 다각도로 살펴본다. 특히, 국내 관공선 운항 사례를 중점적으로 다루면서 강제도선과 관련힌 법령과 법 원칙을 면밀하게 검토하고, 현행 법제도의 실질적인 현황과 한계를 파악하고자 한다. 또한, 연구범위는 강제도선의 개념적 정의에서 시작하여 관련 법령의 구체적 사례뿐만 아니라 주요 외국 법제와의 비교 분석까지 폭넓게 다루었다.

이와 같은 논의를 위해 본 논문은 총 네 장으로 구성된다. 제1장은 서론으로, 연구의 배경, 목적, 방법 및 범위를 소개한다. 제2장에서는 강제도선의 개념과 이론적 고찰을 진행한다. 제3장에서는 관공선 운항 사례를 중심으로 강제도선의 법적 쟁점을 심도있게 분석하며, 판례 및 법령의 해석을 통해 문제점을 도출한다. 마지막으로 제4장에서는 연구 결과를 종합하여 현행 법제도의 개선방안을 제시하고, 향후 연구 방향을 모색한다.

2. 강제도선에 관한 국내외 법령

2.1 강제도선에 관한 국내법령(도선법 제20조)

우리나라 ^『도선법_』은 1961년 12월 6일 제정되어 현재까지 도선 방법과 도선사의 자격을 규정하고, 도선구 내 선박 운항의 안전을 도모함을 목적으로 제정되어 적용 중이다.

강제도선이 존재하는 이유는 결국 ^『도선법_』 목적에 따라 ‘선박교통과 항만안전 확보’에 있다(Ji, 2012). 즉, 국가가 당해 수역에 제반 사항에 능통한 자에게 도선 면허를 부여하고 그로 하여금 선박의 항만 내 입·출항 시 승선하여 ‘선박 교통과 항만안전 확보’를 하고자 함이다. 이렇듯 강제도선제도는 특정 구역을 항행하는 경우, 도선사를 강제로 이용한다는 점에서 국가의 강력한 개입이 수반된다고 할 수 있기에 이를 정당화하기 위해서는 합리적인 근거가 필요하다고 본다. 다만, 강제도선으로 인해 선박소유자의 자유로운 선박 운항에 제한을 두는 것이 단순하게 선박소유자가 갖는 기본권 중 하나로 영업의 자유를 침해하는 것은 아니며, 목적과 수단이 정당하고 국내 모든 구역과 모든 선박이 아닌 일정 규모의 선박과 일정 구역에만 설정하였으며, 안전확보라는 공익이 결코 영업의 자유라는 기본권 침해보다 이익형량의 관점에서 작다고 볼 수 없으므로 비례의 원칙 측면에서도 강제도선제도가 합리적이라 하지 않을 수 없다.

이처럼 합리적인 근거를 갖고 운영 중인 강제도선은 ^『도선법_』 제20조에 따라 강제도선 대상 선박과 도선구(제1항), 강제도선 면제 선박(제2항)으로 규정되어 있다. 강제도선 선박의 기준은 Fig. 1과 같이 국적과 총톤수에 따라 결정된다. 또한, 도선구는 총 12개 구역으로 상세 구역은 시행규칙 제18조 제1항에 명시되어 있으며, 도선구2)로 지정된 대부분은 강제도선이 필요한 지역이다.3)

강제도선 면제 선박에 관한 규정은 법률에 명시하지 않고 위임되어 규정하고 있으며, 시행규칙 제18조 제2항부터 제9항까지 상세하게 규정되어 있다. Table 1과 같이 강제도선 면제 대상에 대한 기준은 강제도선 대상 선박 중 같은 도선구에 해당 선장의 강제도선 횟수이며(시행규칙 제18조 제2항~ 제4항), 조선소 시운전4)선박에 대하여 시운전 운항관리자(조선소에서 건조ㆍ수리한 선박을 시운전하는 사람, 이하 ‘시운 전 운항관리자’)의 강제도선5) 횟수에 따라 도선을 면제하고 있으며, Table 2와 같이 시운전 운항관리자의 고용 형태, 면허 등급 및 경력 기간에 따라 도선 면제가 가능한 선박 크기를 결정하고 있다. 다만, 시행규칙 제18조 단서 조항에 따라, 인천항·경인항·총톤수 6천톤 이상의 위험화물 운반 선박은 강제도선 면제에 해당함에도 강제도선이 필요하다. 이처럼 강제도선 면제 요건은 상당히 복잡하게 되어 있으나, 일정 크기 이하에 경험 많은 선장에 대하여 직접 도선할 수 있는 재량을 부여하려는 입법자의 의도를 살펴볼 수 있다.

또한, 강제도선 요건에 위반하여 도선사를 승무하지 않은 선장에 대하여 법 제39조의2에 따라 벌칙으로써 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정되어 있다. 이는 행정벌로써 ^『형법_』 제8조에 따라 형법총칙이 적용될 수 있다. 즉, 강제도선 요건 위반에 따른 제재 수단으로서 형벌이 예상되어 있으며, 이는 행정상의 원칙뿐만 아니라 죄형법정주의, 책임주의와 같은 원칙이기도 하다. 다만, 고의범만을 처벌할 수 있다(Hong, 2021b).

2.2 강제도선에 관한 국외 규정

2.2.1 일본

일본 도선제도는 일본 ^『수선법(水先法)_』에 규정되어 있으며, 우리나라와 상당히 유사하게 규정되어 있다. 입법연혁을 고려하였을 때, 우리나라 ^『도선법_』이 영향을 받았을 것으로 추정한다. 강제도선에 관한 법령 내용을 살펴보면, 일본 ^『수 선법_』 제35조 제1항에 규정되어 있으며, 총톤수 300톤을 기준으로 하여 300톤 이상인 일본 국적 외 선박과 일본 항구와 국제 항구를 항행하는 선박에 대하여 강제도선을 수행하도록 규정하고 있다. 이에 따라 500톤 이상 선박에 강제도선을 규정하고 있는 우리나라보다 규정이 외견상 엄격하다고 볼 수 있다. 하지만, 동 법 제35조 제2항에 내각령에 의해 규정된 항구 또는 수역의 자연조건, 선박교통상황, 도선운항상태 및 기타 상황을 고려하여 강제도선제도를 탄력적으로 운영할 수 있다고 규정하고 있다(Japan, 2025). 이와 관련하여 일본 ^『수선법_』 시행령 제5조에 따라 강제도선의 특례제도로 주요 무역 항에서는 심지어 외국 선박도 강제도선 면제를 받고 있으며, 총톤수의 범위도 국내 규정보다 더 넓다고 볼 수 있다. 이는 일본 도선사 수급에 따른 정책적인 결정으로 사료된다. Table 3과 같이 일본 ^『수선법_』 시행령 제5조에 따른 강제도선 면제 특례에 해당하는 항만과 항로에 대한 설명이다.

2.2.2 미국

미국 도선제도는 미국 연방 법전(United States Code, USC) Title 46, Chapter 85에서 확인할 수 있으며 제8501조(State regulation of pilots)에 따라 원칙적으로 미국 내 항만, 강, 만, 항구에서의 도선 규제는 주(State) 법에 따라 시행되고 있으며, 제8502조(Federal pilots required)에 따라 미국 해안선으로부터 3해리 이내에 있는 연안항행선(Coastwise Seagoing Vessel) 은 연방 도선사의 지휘, 감독하에 두도록 규정되어 있고, 제 8503조(Federal pilots authorized)에는 연방 도선사의 강제 승선 조건과 위반 시 처벌 규정을 명확히 규정하고 있으며 세부 내용은 주(State)가 강제도선규정을 두지 않은 경우, 연방 도선사(Federal Pilot) 승선 의무화가 가능하다고 명시되어 있다. 그리고 해당 지역이 외국 무역(Foreign Commerce) 및 미국 내수(Inland Waters) 또는 3해리 이내에 존재하면 적용하며, 주(State)에서 자체적으로 도선규정을 설정하면 연방 도선사 승선 의무가 면제되며, 세인트로렌스 수로(St. Lawrence Seaway) 의 경우 오대호 내 수로로 미국과 캐나다가 공동으로 관리 하고 있으므로 특별 규정을 적용하고 있으며 위반 시 최대 $25,000 벌금 및 Class D Felony 형사처벌이 가능하도록 규정하고 있다. 또한, (연방)행정부에 의한 행정명령으로서 46 CFR(Code of Federal Regulation) 15.812에 따라 도선규정이 마련되어 있다. 이를 정리하면, 미국 연안을 항행하는 총톤수 1,600톤 선박·5대호 선박에는 연방 도선사의 강제도선이 수행되어야 하며, 미국 내 항만 등을 항해하는 외국적 선박이나 국제항행에 종사하는 미국 국적 선박의 경우 주 ^『도선법 _』에 따라 주 도선사를 승선시켜야 한다. 다만, 미국 국적선의 경우 선박등록증서6) (Certificate of Document, COD)를 소지하면, 주 ^『도선법_』 적용을 받는다(US Coast Guard, 2024).

이에 추가하여, Title 46 제2109조(Public Vessels)에 따라 관공선(Public Vessels)의 경우 교통부 소속 관공선인 경우를 제외하곤 Title 46이 적용되지 않는다.7) 즉, 관공선은 교통부 소속의 관공선을 제외하곤 USC에 따른 도선제도 적용이 되지 않음을 알 수 있다.

2.2.3 EU

대부분 EU 회원국 역시 강제도선이 원칙이며, 일정 조건을 충족한다면, 면제 규정을 적용하거나 도선사 면제 증명서(Pilotage Exemption Certificates, 이하 ‘PEC’)를 발급하여 운영하고 있다. 도선사 면제 증명서는 해당 해역에서 선박을 안전하게 운항할 수 있는 능력을 갖춘 선장 또는 항해사가 이를 입증할 수 있고 기준을 만족한다면 발급받을 수 있고, 일반적으로 특정선박 및 항로에 한하여 유효하다(Europe Commission, 2025).

먼저, “각 EU 국가별 강제도선 기준을 살펴보면, Table 4 와 같이, 총톤수와 선박 길이(전장(LOA) 또는 폭)를 기준으로 삼고 있으며 구체적인 수치는 국가마다 상이한 것으로 나타난다. 또한, 일부 국가(벨기에, 덴마크, 프랑스, 라트비아, 영국(UK, 1987)8))에선 선박 길이 또는 총톤수에 따라 지역별, 선종별로 강제도선 대상 선박을 다양하게 나누고 있다.”(European Commission Directorate-General for Mobility and Transport, 2012)

“모든 회원국은 특정 선종에 한정하여 도선 의무 면제를 규정하며, 강제도선에 해당하지 않는 선박, 항만 지역 또는 도선구 내에서 유지보수 또는 서비스를 수행하는 선박(도선, 제빙, 준설, 부유 크레인, 바지 등), 관공선, 군용 선박, 레크 리에이션 및 어업 선박, 여객 페리 선박이 면제 선박에 해당 한다. 또한, 키프로스, 그리스, 이탈리아 및 루마니아를 제외한 모든 국가에서는 PEC 제도를 도입하고 있다.”(Ibid) 대부분 요건은 선장 면허를 보유해야 하며, 일정 기간 운항 경험과 시험을 통과해야 하며, 영어 또는 자국 언어를 사용할 수 있는 자만 PEC를 발급받을 수 있다. 다만. PEC 적용을 받는 대상 선박은 대부분 강제도선에 해당하지 않은 선박으로 소형선박 총톤수 500톤 미만, 길이 100m 미만 등)이 이에 해당 한다(Ibid).

2.2.4 싱가포르

싱가포르 도선제도는 Maritime and Port Authority of Singapore Act 1996 Part 10에서 확인할 수 있으며, 그 내용은 항만 내 도선구 설정(제59조), 선박의 도선사 승선 의무(제60 조), 관련 조항 위반 시 처벌(벌금형) 규정(제61조), 당국의 도선사 고용(Authorised Pilot)과 관련 조항(제62조 ~ 제65조), 도선사 위원회 구성(제66조 ~ 제67조, 제75조), 도선사 면허 관리 및 교육(제68조 ~ 제70조), 선박소유자·선장의 책임(제71조), 도선사의 책임 제한(제72조), 도선사의 불법행위(제73조), 당국· 위원회의 면책(제74조) 그리고 당국의 도선 관련 규제(제76 조)에 관한 사항을 명시하고 있다(Singapore, 2025).

강제도선의 경우, 국내와 유사하게 총톤수(300톤 미만)에 따라 규정하지만, 총톤수 외 다양한 조건으로 규정하면서 강제도선이 아닌 면제규정(Pilotage Exemption)이란 용어를 사용하여 강제도선 보단, 면제에 초점을 두어 운영하는 부분이 국내와 가장 큰 차이라고 볼 수 있다. 관련 법률로 법 제60조 제3항에 따라 당국(MPA, Maritime and Port Authority)이 필요하다고 인정되면, 일정 조건에 해당하는 선박에 도선 면제를 부여하고 있다.9)

해당 조건은 MPA의 지침에 명시되어, Marine Project (dredging, reclamation and port development) 여부·구역(Pilot District Areas A, B, D, Fig. 2 참고)·톤수·도선면제과정(Pilot Exemption Course, PEC는 Pilotage Exemption Course for Small Vessels, PESV와 Pilotage Exemption Course for Large Vessels, PELV과정으로 나뉨) 수료 여부로 나눌 수 있다(Singapore MPA, 2025).

2.2.5 국외 법제 현황을 통한 국내 ^『도선법_』의 시시점

국외 법제 현황을 살펴본 바와 같이 국가마다 처한 환경이나 조건에 따라 강제도선 면제 요건에 대하여 다소 차이는 있으나, 다수의 국가(유럽, 미국 등)가 관공선의 강제도선 면제를 규정하고 있다. 또한, 일부 국가(일본)의 경우 우리나라와 유사하게 일정한 조건을 충족할 경우, 관공선이나 상선의 구분 없이 강제도선을 면제하고 있음을 알 수 있다. 이처럼, 외국 사례에서도 관공선의 강제도선 면제와 관련하여 일률적으로 적용되지는 않으나, 다수 국가가 관공선에 대한 강제도선 면제를 시행하고 있다는 점을 고려할 때, 국내 관공선들의 운항 특징과 환경 등을 면밀하게 검토하여 필요하다면 관공선의 강제도선 면제 또는 제한적 강제도선 면제 도입 등을 고려할 필요가 있다고 본다.

3. 관공선 운항에 있어 강제도선 쟁점 사항

3.1 해군·해양경찰 함정에 대한 묵시적 예외 적용

우선 해군의 경우 별도의 ‘군 도선사’를 활용하여 군항에 입·출항하는 선박의 도선을 운영하고 있다. 이에 대하여 국가안보와 군사 작전의 원활함을 위해 ‘군 도선사’를 활용하는 것은 합당할 수 있다. 반면에 안전상의 이유로 외국 군함이 국내 무역항을 통과하여 군항에 입항하는 경우 ‘군 도선사’를 활용하지 않고 ^『도선법_』 에 따른 도선사가 승선하여 도선을 수행한 사례도 있다(Kookjae, 2022).10) 이처럼 해군 내 도선 제도는 ^『도선법_』 과는 별개로 독자적·탄력적11)으로 운영 중임을 알 수 있다. 해양경찰 함정 역시 인천항과 경인항 갑문을 통과하는 경우를 제외하곤 도선사 없이 함정을 운용하고 있다.

이와 관련하여 ^『도선법_』을 소관 하는 부서인 해양수산부 항만물류산업과는 해군 함정과 해양경찰 함정의 경우 ^『선박법_』 제26조12)에 따라 선박톤수 측정에 예외 대상이며, 이에 따라 선박톤수에 따른 총톤수가 해군 함정과 해양경찰 함정은 없다고 볼 수 있으므로, 강제도선 기준을 총톤수 없는 군함과 해경 함정에 적용할 수 없다는 (유권)해석을 하였다. 군함과 함정의 경우 선박 크기에 대한 기준으로 배수톤수를 활용하지만, ^『도선법_』은 용적톤수 중 총톤수를 기준으로 삼고 있다는 (Lee, 2014b)13) 점을 고려하여 내린 해석이라 볼 수 있다.

물론 함정의 운항 특성을 고려하여 모항(母港)에서 출항하여 임무 수행 후 다시 모항으로 돌아온다는 점과 인근 해역의 안전확보와 예방적 활동 등으로 긴급 출동이 필요하다는 점을 고려한다면, ^『도선법_』상 도선사를 승선하지 않고 군함과 함정 운항하고 있다는 점은 합당하다고 볼 수 있다. 또한, 해군의 경우 안전한 (군)항만 운영을 위해 군 도선사 제도를 별도로 운영하고 있다는 점 역시 법령 목적에도 저촉되지 않는다고 할 수 있다. 하지만, 법률상 그 어떤 곳에서도 함정에 대한 적용 예외를 예견할 수 있는 단서가 없으며 소관 부서의 해석 역시 자의성이 짙고 그 근거가 부족하다고 볼 수 있다. 이와 같은 문제는 법 해석상에 있어 ‘법률 유보원칙’에 위배될 여지가 있다.

‘법률유보원칙’이란 행정작용에 있어 법률의 근거를 요구 하며, 이에 따라 행정은 법률의 수권에 의해야 한다. 즉, 법률제정절차에 따라 법률의 형식으로 이루어지는 의회의 결정에 관한 문제로서, 행정작용의 근거가 의회의 결정에 의할 뿐만 아니라 의회의 법률제정절차에 의할 것을 보장한다는 것이다(Kim, 2014). 이에 따라 행정청이 자의적으로(수권 없는) 권한을 행사하는 것이 아니라, 반드시 법률이 명확히 정한 범위 내에서만 행정권을 행사함으로써 국민의 권리 보장을 실현하는 것을 의미한다. 또한, 유보의 범위에 있어서 판례 및 다수설로서 중요사항유보설을 취하고 있으며14) 국민의 기본권 실현과 관련된 영역에 있어서 국민의 대표자인 입법자가 그 본질적 사항에 대해서 스스로 결정하는 것을 의미한다(Kim, 2023).

위와 같은 원칙에 묵시적 적용을 검토하면, 결론적으로 현행 ^『도선법_』 에는 관공선에 관한 명시적인 강제도선 면제 조항이 없고, 행정청의 해석 또는 관례적으로만 면제가 인정되고 있으므로, 법률유보원칙에 위배 된다고 볼 수 있다. 이와 연계하여 법령에 근거 없이 소관 부서에서 내린 해석은 단지 행정청이 바라보는 관점 또는 시각에 불과하며, 법원이나 상위 기관에서 다르게 판단할 여지가 있다. 이와 같은 묵시적 배제와 소관 부서의 해석은 행정부에 법률 제정 권한을 주는 것과 같은 효과를 발생할 수 있다. 행정청의 법률 해석은 실질적으로 입법과 유사한 효과를 가져올 수 있다는 점에서 수범자를 포함한 관련 당사자에게 혼란을 초래 할 수 있으며, 행정청의 해석이 명확한 법적 근거 없이 자의적으로 이루어진다면 법률유보원칙에 저촉될 뿐 아니라, 3 권분립 및 법치주의 원칙에도 연관되어 저촉될 수 있다. 즉, 함정에 대한 강제도선제도의 묵시적 배제는 법치주의 위배의 소지가 있으며, 소관 부서의 (유권)해석 또한 법적 안정성과 예측가능성을 보장한다고 보기 어렵다. 법치주의 원칙에 따르면, 법 적용의 범위와 예외 사항은 명확한 법적 근거를 기반으로 이루어져야 하며, 행정청의 자의적인 권력 행사 또는 해석에 따라 실질적인 규율이 결정되는 것은 허용될 수 없다(Baek, 2024).

그리고 군함 혹은 군사시설이라는 특수성이 일반 법률 적용을 배제하지 않는다는 판례를15) 본다면, 군함이라고 하여 법률 적용에 있어서 특수성이 반영되지 않음을 알 수 있다. 또한, 2009년 2월 6일 ^『도선법_』 전부개정과 2009년 8월 5일 ^『도선법_』시행령 일부개정을 통해 강제도선 면제 규정은 ^『도선법_』 시행령에서(제10조의3, 현재 삭제) 법률로 규정되었다는 점을 본다면(MOLIT, 2009), 입법자는 강제도선 면제 규정을 국민의 기본권 실현에 관련된 부분으로 행정작용 중 중요한(본질적) 사항으로 인식하고 법률에 그 근거를 마련한 것으로 보인다. 따라서 함정에 대하여 강제도선 면제의 묵시적 배제는 판례에 따라 함정에만 그 특수성을 인정할 수 없고, 시행령에서 법률로 면제 요건을 규정한 가운데 함정의 묵시적 배제를 유지하는 것은 중요사항유보설에 근거하여 입법자의 의도와 전면적으로 배치되는 사항이라고 볼 수 있다.

이처럼 판례, 학설 및 입법자의 의도를 추정하였을 때, 법률유보원칙에 따라 묵시적 적용은 허용될 수 없으며, 행정청의 법률 해석은 신중히 이루어져야 하며, 필요한 경우 사법부나 입법부의 견제를 통해 법적 정당성과 권한 분립의 균형을 유지해야 할 필요가 있다. 따라서 강제도선 면제범 위에 대하여 ‘법률’로서 명시가 필요하다고 볼 수 있다.

또한, 예측가능성의 관점에서도 묵시적 배제는 합리적이라 볼 수 없다. 물론 ^『선박법_』 내 톤수 측정 면제 규정을 인용하여 ^『도선법_』을 해석하는 것 그 자체가 법적 조화와 통일성을 완전히 배제하는 것이 아니며, ^『도선법_』 입법목적 중 하나인 항만의 효율적 운영이라는 점과 함정의 원활한 작전 투입과 함께 군 도선사가 존재한다는 점을 고려하고, 함정의 특성을 고려하여 관행적으로 현재까지 왔다는 점을 고려한다면, 함정에 대한 묵시적 배제가 가능하다는 해석이 결코 비합리적이라고 단정 지을 수 없다. 다만, 수범자가 단순하게 법률의 외형만 가지고는 함정에 대한 ^『도선법_』 적용을 배제하고 있다는 점에 대한 예측이 힘들며, 단순히 선박 톤수와 같은 개념을 통해 ^『도선법_』과 ^『선박법_』의 상호 연관 관계를 곧바로 도출하기는 실질적으로 어렵고, 이는 ‘예측가 능성’에도 저촉될 수 있다고 볼 수 있다. 이와 더불어 행정청이 명확한 법률 근거 없이 묵시적으로 면제를 하다가 향후 갑자기 강제도선을 요구할 경우(이런 경우가 발생하긴 드물긴 하겠지만 법률의 근거가 없으므로 실제 벌어질 수도 있을 개연성이 있다고 봄), 수범자의 신뢰를 침해할 가능성도 있으므로 ‘신뢰보호원칙’에도 저촉될 여지가 있다. 또한, 강제도선 규정을 어길 경우 행정형벌이 존재한다는 점에서 죄형법정주의에 따른 명확성 원칙에 따라 법에서 금지 혹은 허용하는 규정에 대한 장래의 행동지침을 제공하고, 관련 행정청에는 자의적인 법 해석 및 집행을 예방하도록 해야한다(Lee, 2014a). 하지만, 이와 같은 함정의 묵시적 배제는 수범자에게 법에서 요구하는 행위에 대한 범위를 모호하게 만들어 자칫하면 면제대상이 불분명하게 되어 이해관계자들이 불이익(행정처벌)을 받을 수 있는 현실적 위험성이 존재 한다고 볼 수 있다.

마지막으로, 법 원칙의 적용과는 별개로 함정 운항이 항상 모항에서 작전구역만 다닌 것이 아닌 예외적인 경우도 얼마든지 있을 수 있는데, 즉 함정 수리 또는 기타 필요에 따라 모항 외 다른 도선구를 포함하여 무역항 내 항만구역을 진입할 개연성이 충분히 있다는 점도 간과해서는 안된다. 물론 여러 이유로 도선사 승선이 오히려 함정 운용에 적절치 못한 상황도 발생할 수 있지만, 법령 자체에 면제에 대한 근거를 두어 활용하는 방안이 있음에도 법적 근거 없는 주무관청의 자의적 집행(또는 해석)은 법치국가를 표방하는 국가기관의 큰 실수라고 할 수 있다.

3.2 일부 관공선 간 강제도선 제도 차별적 적용

이처럼 대부분 관공선의 경우 도선사를 승선하지 않고 운영 중이지만16), ^『선박직원법_』 상 지정교육기관에서 운용하 는 실습선(이하 ‘실습선’)의 경우 ^『도선법_』에 맞게 도선사를 승선시켜 운영하고 있다. Table 5는 주요 실습선 현황이며, 이 중 국내 항만에 입항하는 국적선으로서 총톤수 2,000톤 이상 선박은 강제도선에 해당한다는 점을 고려한다면, 실습선은 반드시 강제도선이 필요한 선박이고, 면제 요건에 해당하지 않으며, 법률에 정한 요건에 따라 실제로 도선사를 수배하여 운용하는 실정이다. 결국, 관공선 중 실습선만이 ^『 도선법_』에 명시된 강제도선을 적용하고 있으며 이는 법률 적용에 있어 관공선 내 차별적 적용으로 행정법상 ‘평등의 원칙’에 저촉된다고 볼 수 있다.

우선 ‘평등의 원칙’이란 헌법과 행정법의 기본 원칙으로써 ^『헌법_』 제11조와 ^『행정기본법_』 제9조에 “행정청은 합리적 이유없이 국민에 대하여 차별을 금지”한다는 것이며 ^『 행정기본법_』 제정 이전에는 ^『헌법_』 제11조로부터 도출되는 원칙이다. 그 의미는 불합리한 차별을 하여서는 아니되며, 합리적인 이유가 있으면 다르게 취급하는 것이 평등의 원칙에 부합한다고 볼 수 있다. 즉, “같은 것은 같게, 다른 것은 다르게”(Park, 2023)라는 격언으로도 잘 알려져 있다. 이와 같은 헌법적 가치인 “평등”을 행정의 영역으로 가지고 온 것이 ^『행정기본법_』 제9조 평등의 원칙이라 볼 수 있다. “여 기서 평등의 의미는 조문에서 상대적 평등으로 각 사람의 차이(합리적 이유)를 고려하여 같은 건 같게 그리고 다른 것은 다르게 대우하는 것이다. 또한, 평등의 적용 범위는 침해행정과 급부행정을 포함한 모든 행정의 영역에서 적용되며 법령 적용을 포함하여 입법에서의 평등을 요구하고 있다.”(MOLEG, 2021)

이처럼, ^『헌법_』과 ^『행정기본법_』에서 규정하고 있는 평등 원칙에 저촉 여부를 평가하기 위해서 우리 헌법재판소와 대법원 입장은 자의금지원칙에 의한 심사와 엄격한 심사로써 비례의 원칙에 의한 심사로 나눌 수 있다(Jeong, 2010). 이와 관련하여 강제도선의 경우 헌법에서 특별히 요구하는 중대한 침해 또는 이에 따른 기본권의 중대한 제한이 발생한다고 보긴 어려움으로 엄격한 심사기준으로서 비례의 원칙보단, 완화된(합리적) 심사기준인 자의금지원칙에 따라 평등원칙 위배 여부를 확인하고자 한다(Sung, 2022).17)

다만, 본 논문에서 논의하고자 하는 차별적 적용은 입법 불비에 관하여 위헌 여부를 지적하는 것이 아니며, 차별적 적용이 ^『행정기본법_』 제9조에 따라 평등원칙의 저촉 여부를 가리고자 하는 것임을 밝힌다. 그리고 자의금지원칙을 ^『행정기본법_』상 평등원칙의 저촉 여부를 판단하는 근거로 활용 할 수 있을지에 대하여 ^『행정기본법_』에 따른 평등원칙이 헌 법상의 원칙 혹은 불문법으로 존재하던 사항을 행정의 법 원칙으로 명문화하여 행정법 집행의 기준으로 확립되었으므로, 위헌 심사에서 사용하는 자의금지원칙과 비례성 원칙을 ^『행정기본법_』의 저촉 유무에 활용해도 무방하다 할 수 있다(Hong, 2021a).

자의금지원칙에 대한 심사 요건은 (i) 차별취급 존재 여부와 (ii) 차별취급의 자의성 유무로 나눌 수 있으며, (i) 차별취급 존재 여부는 본질적으로 같은 비교 대상(집단)을 서로 다르게 취급하고 있는가를 의미하고 (ii) 차별취급의 자의성 유무는 합리적 이유의 결여로 차별적 취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유의 존재 유무를 가리는 것을 의미한다 (Ibid). 즉, 우리 판례상 (i) 본질적으로 동일한 비교 대상인지 나누는 기준은 관련된 헌법 규정과 해당 법률 규정의 의미와 목적이며, (ii) 차별 취급의 자의성 유무는 차별적 취급을 정당화하는 객관적이고 합리적인 이유가 존재하는지를 기준으로 자의성을 판단하며, 그 이유가 없다면 자의적이라고 보고 자의금지원칙에 따라 평등원칙에 부합하지 않다고 볼 수 있다.18)

이를 바탕으로 (i) 요건인 차별 취급 존재 여부를 살펴보면 차별 취급 존재 여부가 확인되고, 실습선과 그 외 관공선 간의 집단의 동일성은 인정된다고 볼 수 있다. 즉, 실습선과 기타 관공선은 본질적으로 공공의 목적을 달성하기 위해 운항하고 있는 선박이라는 공통점을 지닌다. 실습선의 경우 국가기관인 국립대학에서 해기사 양성을 위한 교육이라는 공익적 목적을 갖고 운항하며, 숙련된 전문 인력이 탑승하고 있다. 또한, 함정이나 어업지도선 등 기타 관공선 역시 국가안보, 항만 및 해역의 안전확보라는 공익적 목적을 갖고 운항하고 있는 선박으로, 양자 간에 공공의 목적이라는 공통의 목표를 갖고 각 분야에서 공익 실현을 달성해야 하는 공통된 의무가 존재한다. 그런데도 실습선만 강제도선제도를 충실히 따르고 법령 적용을 받고 있는 반면, 여타 관공선은 강제도선을 (묵시적, 형식적으로) 면제받고 있다. 출동 등 긴급상황을 차치하더라도 이는 본질적으로 동일한 목적을 추구하는 두 집단을 다르게 취급하는 것으로, 차별적 규제의 존재가 확인된다.

(ii) 요건인 차별 취급의 자의성 역시 관공선의 강제도선 제도에 존재한다고 볼 수 있다. 실습선의 경우 실습생이 승선하므로 여타 관공선과 비교하였을 때 엄격한 안전관리가 필요하다. 다만, 실습선도 여타 관공선과 비교하였을 때 훨씬 숙련된 승무원으로 구성되어 있으며, 실습생이 선박에 승선하여 실습 과정을 수행한다는 것 그 자체가 항만안전에 큰 영향을 미친다는 객관적 근거는 없다. 실습생이 항만 내 선박 운항에 직접적으로 관여하지 않는다는 점, 다른 관공선의 선장을 비교하였을 때 실습선의 선장이 국내 유수 항만의 입·출항 경험이 더 많다는 점을 고려한다면, 차별 취급에 대한 합리적 이유가 부족하다고 볼 수 있다. 또한, 강제 도선제도의 목적이 “선박(교통)안전과 항만안전”이라는 점을 고려하였을 때, 실습선만 강제도선 대상에 포함되고 여타 관공선이 제외되는 것은 제도의 규범적 목적과 부합하지 않으며, 결과적으로 형평성을 훼손할 여지가 있다.

다만, 자의금지원칙에 대하여 헌법재판소는 광범위한 입법형성권을 인정하므로(Pyo, 2020), 강제도선에 관한 면제 규 정이 마련되는 과정에서 관공선 중 실습선만이 면제 대상에 제외된다고 하더라도 입법자의 입법형성권을 존중하는 차원에서 위헌이 되거나 현재 묵시적·차별적 작용이 위법으로 판단되기 어렵다는 지적이 있을 수 있다. 이에 대하여 입법 자의 입법형성권이 헌법재판소로부터 폭넓게 인정되는 것은 판례나 혹은 법 원칙상 이견이 없다고 할 수 있으나, 이는 차별적 적용에 대한 합리적인 이유가 존재할 때만 유효하다. 하지만 동일한 공익적 목적과 운항 특성을 가진 다른 관공선이 면제되는 상황에서 실습선만 면제에 해당할 수 없는지에 대한 합리적 이유 혹은 정당성이 있는지 의문스럽다. 강조하지만, 실습선과 다른 관공선과의 차별성은 없다고 볼 수 있다. 세부 목적은 안보와 치안유지를 담당하는 함정, 어업 질서유지를 위한 어업지도선, 교육을 담당하는 실습선으로 약간의 차이는 있지만, 본질적으로 관공선 모두 각자 의 전문성과 공공성을 지니고 있다고 볼 수 있다. 즉, 본질 적 동일성을 지닌 관공선에 대한 차별적 적용은 합리성이 결여된 것으로 볼 수 있다. 또한, 경찰 작용의 일차적 목적이라 할 수 있는 공공의 질서와 안전 유지라는 명목하에 함정 혹은 어업지도선은 긴급하게 운항해야 하는 경우가 많음으로, 함정의 묵시적 관행과 함께 어업지도선의 관행적인 강제도선 면제가 이뤄진 것으로 추정할 수 있다. 이와 비교하여 실습선은 오히려 교육 목적으로 급하게 운항할 필요가 없으므로, 다른 관공선에 비해 긴급성을 요하는 경우가 극히 드물다고 볼 수 있다. 이런 측면에서 오히려 항만 내 사고 발생의 위험은 실습선보다 다른 관공선이 훨씬 높다고 볼 수 있다. 관공선 승무원 간 선박 숙련도에 큰 차이는 없다는 전제하여, 항만 내 긴급성을 요하는 선박과 그렇지 않은 선박의 사고 위험은 당연히 전자의 선박이 높다고 보는 점이 합당한 결론이라면, 항만 안전 측면에서도 실습선에만 그 의무를 부과하는 것은 결코 합리적인 이유라고 볼 수 없다. 따라서, 실습선만의 면제가 제외되는 것이 공익적 목적 달성이나 안전성 측면에서 합리적인 이유를 가지지 못할 경우, 자의금지원칙의 심사기준에서도 입법형성권의 범위를 넘어 위헌 또는 위법의 소지가 있다고 판단할 여지가 충분하다.

전술한 바와 같이 차별적 적용이 헌법에서 특별히 평등을 요구한다고 볼 수 없으므로 비례성 원칙(Park and Yun, 2023)19)을 활용하여 검토할 필요는 없지만, 관공선 간 차등적 적용이 평등원칙에 저촉될 여지가 있음을 강조하기 위해 비례성 원칙을 활용하여 추가로 평등원칙 저촉 여부를 검토 하고자 한다.

비례성 원칙은 3단계 심사로, 먼저 적합성은 입법목적과 규제 수단이 유효하고 적절한 것인가를 평가하는 요소(Kim, 2023)로서, 입법 목적(항만 및 선박안전 확보)과 규제(강제도선 적용) 사이의 합리적 연관성이 있는지를 평가하는 기준이며 이와 같은 기준으로 살펴보면, 실습선의 강제도선 적용은 적합성에 부합한다고 볼 수 있다. 실습선에 강제도선을 적용하는 것은 실습생이 적절한 항로 지식과 운항기술을 습득하는 동시에 실습생·승무원·선박의 안전을 보장하며, 항만안전 확보를 위한 조치로 작용할 수 있다는 점에서 그 목적과 연관성이 있다. 따라서 실습선에 대한 강제도선제도는 비례성 원칙의 적합성 기준에 부합하는 측면이 있다. 다만, 강제도선의 본질적 목적은 선박 운항에 대한 안전확보를 위한 것이며, 선박 내부의 안전이나 승선자의 자격과 직접적인 관련이 없다. 실습생은 승선 전 전공 교육과 안전 교육을 이수하였으며, 선박 운항에 필요한 기본적인 항해 지식을 갖춘 상태에서 승선하게 된다. 따라서 강제도선이 실습선의 안전확보에 추가로 기여하는 요소인지, 아니면 불필요한 규제로 작용하는지를 검토해야 한다. 더 나아가, 실습선과 유사한 공익적 목적을 수행하는 여타 관공선은 같은 항만을 이용하면서도 강제도선을 면제받고 있다. 이와 같은 차별적 적용이 입법목적과 부합하는지에 대한 의문의 여지가 있다.

그리고 필요성이란 규제가 목적 달성을 위해 불가피한 최소한의 수단인지 평가하는 기준으로(Jeong, 2020), 강제도선이 실습선 안전확보의 유일한 방법인지, 또는 더 완화된 규제로도 법에서 요구하는 목적을 달성할 수 있는지를 검토해 보아야 한다. 먼저, 함정 등 여러 관공선이 강제도선 면제를 받는 이유는 명문화되어 있지 않으나, 주변 사정과 상황을 고려하였을 때 숙련된 선장과 선원이 승선하고 있다는 점과 지정된 작전 및 공공업무 수행의 특수성 두 가지로 추정 할 수 있다. 그러나 실습선 역시 숙련된 선장과 선원이 승선하고 있고, 훈련과 교육이라는 목적성을 고려할 때, 일정 수준의 자율적인 도선이 더욱 효과적일 수 있다20)(Monthly Maritime Korea, 2024). 또한, 전술한 바와 같이 강제도선은 선박 운항과 연관된 사항으로 실습생이 승선했다는 이유가 실습선의 강제도선제도 적용의 필요성 단계에서 논의할 실익이 없다고 본다. 그리고 미 항공모함이 부산항 도선구 내에 자리한 백운포 해군작전사령부 항만에 입항할 때 ^『도선법_』 에 따른 도선사의 승선을 통해 안전확보 조치를 하는 등, 해군에서도 통상적으로는 자율적으로 도선을 운영하는 사례가 존재한다. 또한, 전술한 바와 같이 선진국에서 관공선에 대하여 차별없이 전면적으로 강제도선을 면제하는 점을 보더라도 관공선 내 차별적 적용이 국제적으로 일반화된 관행이 아니라고 할 수 있다. 이를 고려한다면 실습선도 다른 관공선과 선박특성 및 운항특성에 특별한 차이가 없다는 점과 비교법적으로 보아도, 일정한 기준을 충족할 때 강제도선 적용을 완화하거나 제도운영의 자율성을 보장하더라도 선박과 항만안전에 큰 위험이 된다고 볼 수는 없다고 사료된다. 실무에서도 일부 실습선은 모항에서 강제도선 면제를 받고 자력도선(Self- Pilotage)21)을 수행하고 있다. 따라서 실습선의 강제도선제도에 대하여 반드시 필요한 최소한의 조치인지에 대한 의문을 제기할 수 있다.

마지막으로 상당성으로서 목적을 통해 달성하고자 하는 법익과 취한 수단을 통해 침해될 것으로 예상하는 법익의 이익형량을 의미하며, 공익이라는 이유로 기본권을 제한할 경우, 그 제한이 과도하여 개인이 감당해야 할 부담이 공익에 비해 지나치게 크다면 비례성 원칙에 반한다고 볼 수 있다(Hong, 2021b). 즉, 실습선이 강제도선을 적용받음으로써 얻는 공익이, 실습선 운영 주체가 부담해야 하는 불이익보다 현저히 크다고 볼 수 있는가가 핵심이다. 현재 실습선에서 강제도선 면제 요건에 해당하더라도 모항을 제외한 항만에 실제 접·이안하는 경우, 자발적으로 도선사를 요청하여 운영하고 있다. 이는 실습선 운영 주체가 실질적인 안전확보를 고려하여 도선사를 필요할 때 자율적으로 활용하고 있음을 시사한다. 또한, 전술한 바와 같이 일본의 경우 총톤수 10,000톤 미만의 선박(실습선 중 가장 큰 선박의 총톤수가 9,196톤이라는 점에서 실습선 전부 일본 주요 항만의 강제도선 면제를 받을 수 있음)에 대해 오사카항, 고베항, 간몬해협 등 주요 항만과 항로에서 강제도선을 면제하고 있고 이를 활용하여 실습선에서 사고 없이 자력도선을 수행한 이력이 있으며, 함정을 포함하여 실습선 역시 자력도선으로 운영되고 있음에도 항만 내 사고 발생률이 높지 않다는 점을 고려하면, 실습선에 대한 강제도선 적용을 완화한다고 해서 항만안전이 현저히 저해된다고 보기는 어렵다.

그리고 실습선에 승선하는 실습생이 ^『선박안전법_』상임 시승선자에 해당함으로 도선사를 승선하여 선박안전을 확보해야 한다는 의견이 있다. 하지만, ^『도선법_』 상 현재 강제도선 면제기준에 승선원을 기준 삼아 규정하고 있지 않다는 점(추가로 선종에 있어서는 위험화물운반선만 추가적인 제약이 있다)에서 입법자는 승선원이 많다고 하여 강제도선 면제의 자격이 없다고 의도하지 않았음을 추정할 수 있고, ^『 도선법_』은 해상교통의 관점에서 선박 운항에 있어 안전확보 목적이라는 점을 고려하였을 때 실습생이 다수 승선한 상황 에서 강제도선을 면제하는 것은 위험하다는 의견은 재고할 필요가 있다. 따라서 강제도선에 있어 실습선에 면제한다고 하여 항만안전 및 선박안전에 큰 위험이 있을 여지가 없고, 오히려 도선사를 수배하여 발생하는 사회적 비용과 비효율 적인 실습선 운영만이 남게 된다. 이는 실습선 선박소유자를 ^『도선법_』의 수범자라고 보는 가운데, 항만 안전과 선박 내 구성원의 인명 보호라는 공익이 침해받지 않는 가운데, 선박소유자가 향유하는 재산권, 영업의 자유 등 사인의 기본권에 대한 침해만이 발생함으로, 이익형량의 관점에서 상당성 원칙에 저촉된다고 볼 수 있다.

이를 정리하자면, 관공선에 대한 차별적 적용은 ^『행정기본법_』 제9조에 따라 평등의 원칙에 저촉된다고 볼 수 있다. 즉, 공공의 목적이라는 동일한 운항목적으로 운행하며, 차별을 합리화할 수 있는 이유가 실습선에 있다고 보기엔 비교 법적(미국과 유럽 등 대부분 선진국에서 관공선이 전면적으로 면제를 받는다는 점)으로도 또한, 현실적(실습선 자력도선 중 사고 이력, 선장을 포함한 승무원의 숙련도)으로 없다고 보는 것이 합당함으로, 이에 대한 개선이 필요하다.

3.3 국가 예산의 효율적 운영 제한

강제도선제도는 항만 내 선박 운항의 안전확보와 질서유지를 목적으로 도입된 제도로, ^『도선법_』에 따라 일정 규모 이상 (총톤수 500톤 이상)의 선박에 대하여 도선사 승선을 의무화 하는 규제적 성격을 가진다. 그러나 이와 같은 규제는 선박소 유자를 포함한 운항 주체에게 경제적 부담을 수반하고 특히 실습선과 같은 공익 목적을 지닌 선박운영에 있어 국가 예산의 비효율적 지출 문제를 야기할 가능성이 농후하다.

실습선은 화물선과 같이 일반 상업용 선박과 달리 공공 목적을 수행하는 관공선의 일종으로, 단순한 항만 입·출항과 선박운항 뿐만 아니라 해기사 양성을 위한 교육 등의 공적 활동을 위해 도선구를 통과하는 경우가 빈번하다. 그러나 현행 ^『도선법_』상 도선구 내에서 실습선이 운항하는 경우, 단순히 항로 이용과 입·출항 여부를 구별하지 않고 도선사 승선 의무가 부과되고 이에 따라 일정 금액의 도선료를 지급해야 한다.

실습선의 운영 비용이 국가 재정을 통해 충당되는 만큼, 강제도선에 따른 비용 부담은 결국 국가 예산의 효율적인 운용을 저해하는 요소로 작용할 수 있다. 강제도선이 실습선의 항만 내 안전을 확보하기 위한 수단으로 활용될 수는 있으나, 그 필요성과 효과성을 면밀히 검토하지 않은 채 일률적으로 적용한다면, 공공 재정의 불필요한 지출을 초래할 여지가 있다.

3.4 지정교육기관의 원활하고 효율적 실습의 제한

^『선박안전법_』상 지정교육기관에서 운영하는 실습선의 주된 목적은 유능하고 전문적인 해기사 양성에 있다. 이를 위해 실습선은 다양한 해상환경과 여러 조건을 설정하여 실제 항해경험을 통해 실습생이 해상안전과 운항기술에 대한 실질적인 이해를 도모할 수 있도록 노력해야 한다. 그러나 현행 강제도선은 여러 사정을 고려하지 않고 항만 내 일률적으로 적용함으로써, 실습선에 승선한 실습생이 다양한 운항 환경을 경험할 기회를 제한하는 요인으로 작용할 수 있다. 예를 들어, 강제도선에 따라 도선사가 승선한다면, 실습선은 도선사 수배 일정에 맞추고 도선사의 지시대로 운항하게 되며, 이는 해기사 양성을 위한 다양한 교육 및 훈련을 위한 자율적인 운항경험이나 항로선택의 기회를 상실할 수 있다.22) 이처럼, 강제도선에 따른 실습선의 자율적인 운항과 실습생에게 다양한 해상경험을 제한하는 문제는, 해기사 양성이라는 공익 목적 달성을 위해서도 재검토되어야 한다.

4. 적합한 강제도선 운영을 위한 제언

4.1 법률유보원칙에 맞는 면제 대상 명문화

앞에서 검토한 바와 같이, 현재 함정에 대한 강제도선 면제는 명확한 법적 근거 없이 묵시적으로 이루어지고 있어, 법률유보원칙에 저촉될 여지가 있다. 따라서, 이에 대한 법적·제도적 조정으로서 면제 대상을 구체화하고 이에 대한 세부기준을 마련하는 것을 제안한다. 구체적으로 강제도선 적용 대상과 예외 규정을 좀 더 명확하게 법령에 규정함으로써 법 적용의 일관성을 확보해야 한다. 현재와 같이 함정이 묵시적으로 강제도선 적용에서 배제되는 방식은 법적 안정성을 저해하고, 자의적 해석을 초래할 가능성이 크기 때문에 이에 대한 명문화된 규정이 필요하다.

그리고 강제도선 면제 대상을 규정할 때, 단순히 선박의 종류를 기준으로 설정하지 않고, 운항목적, 안전성 평가, 승무원의 숙련도 등을 종합적으로 고려하는 세부기준을 마련해야 한다. EU의 여러 국가에서 도선면제 규정을 다양한 기준(선종, 길이, 횟수, 폭 등)으로 정하고 있는 만큼, 국내 강제도선 기준과 면제기준도 이를 참고하여 개정하는 방안도 필요하다고 본다. 즉, 현행 도선 횟수, 선박 종류, 시운전 운항관리자로 분류하는 천편일률적인 기준보단, 항만 이용의 공익성 여부, 기상(Weather), 선령(Age), 사고 이력과 선장의 해당 선박 승무경력을 고려하는 등 좀 더 구체적인 기준을 마련하여 강제도선제도의 탄력적 운용을 담보한다면 선박과 항만안전 그리고 효율적인 항만운영 사이의 접점을 찾을 수 있을 것으로 본다(The Shipping Industry News, 2024).23)

4.2 평등 원칙에 따른 관공선 운영에 대한 자율성 보장

앞에서 검토한 바와 같이, 실습선과 기타 관공선은 공공의 목적을 위해 운영되는 선박임에도 불구하고, 실습선만이 별다른 합리적 이유 없이 ^『도선법_』에 따른 강제도선을 적용 받고 있다. 이는 자의금지원칙에 따른 평등원칙에 위배 되며, 실습선에 대한 여러 상황을 고려하지 않은 일률적 적용이 반드시 불가피한 조치라고 보기도 어렵다. 따라서 실습선의 강제도선 적용 면제는 이론적으로 가능하며, 해상안전 확보라는 공익적 목적을 저해하지 않는 범위 내에서 충분히 논의될 수 있다.

다만, 전면적으로 강제도선제도를 면제하는 방안에 대해서는 항만안전 확보라는 공익적 가치와의 균형을 고려해야 한다. 실습선은 교육 목적상 실습생이 승선하고 있다는 특수성을 가지며, 이에 따라 주무관청·학부모·기타 교육기관 등 이해관계자들이 항만 입·출항 시 일반 선박보다 좀 더 엄격한 안전관리 기준을 요구할 가능성이 농후하다. 특히, 실습선은 다른 관공선과 비교하여 상대적으로 대형화되어 있으며, 이에 따라 항만 내 안전확보를 위한 추가적인 조치가 요구될 수 있다. 이러한 점을 고려한다면, 전면적인 강제 도선제도의 면제보단, 항로 및 운항방식에 따른 부분적 자력도선 허용 방안이 좀 더 현실적이고 합리적 대안이 될 수 있다.

현재 실습선의 운항 패턴을 살펴보면, 모항 외에 주로 사용하는 국내 항만은 Fig. 2(KHOA, 2025)과 같이 마산항·부산 항·여수항·인천항·평택항·당진항 등이다. 이들 항만은 국내 주요 무역항 및 해상교통 거점으로, 선박의 입·출항 시 안전 확보가 요구되는 중요한 지역이다. 그러나 현재 법령에 따라 강제도선 면제 요건을 충족하더라도, 실습선은 도선사를 수배하여 운항하는 경우가 많으며, 설사 면제 요건에 해당 하더라도 선박안전에 위험성이 있다고 판단하면 언제든지 도선사를 수배하여 운항한 사례가 존재한다. 이는 실습선 운영 주체가 항만 및 선박안전을 고려하여 도선사의 지원이 필요한 경우, 자율적으로 활용하고 있음을 시사한다. 또한, 실습선의 교육적 특성을 고려할 때, 항계(港界, Habour Limit) 밖의 개방된 해역을 이용한 실습 항해가 주로 이루어지며, 항계 내로 접근하여 항만에 실제 접·이안하는 경우, 실무적으로 안전확보를 위해 도선사를 요청하는 것이 일반적인 운영 방식이다. 따라서, 도선 요건이 일부 완화되어도, 실습선 운영 주체는 교육 목적과 선박안전을 고려하여 도선사의 지원이 필요한 경우, 계속 활용할 것으로 예상한다. 이처럼 실습선의 자율적인 운항은 결코 항만 및 선박안전 확보에 충돌하지 않는다는 것을 알 수 있다.

해외 사례를 살펴보면, 일본의 경우 앞서 살펴본 것처럼 총톤수 10,000톤 미만의 선박에 대해서는 오사카항, 고베항, 간몬해협 등 주요 항만과 항로에서 강제도선을 면제하고 있으며, 이를 통해 좀 더 폭넓은 자력도선이 운영되고 있다. 일본의 사례는 강제도선이 반드시 모든 선박에 일률적으로 적용될 필요가 없으며, 선박의 크기, 운항 경로 등을 고려하여 탄력적으로 적용될 수 있음을 시사한다. 또한, 자력도선을 탄력적으로 운용하고 있더라도 자력도선으로 사고가 발생한 사례는 드물며, 실제 일부 실습선에서는 일본 주요 항만에서 자력도선을 수행하여 접·이안까지 안전하게 완료한 이력이 존재한다. 또한, EU와 미국에서는 관공선에 대하여 면제 선박으로 규정하고 있다는 점을 고려한다면, 비교법적으로 실습선 역시 관공선으로 도선 면제를 진행하는 것이 결코 무리는 아니라고 본다.

또한, 국내 해군과 해양경찰 관공선이 자력도선으로 운항 하더라도 이로 인한 사고 발생 사례는 거의 보고되지 않고 있다. 이는 일정 규모 이상의 선박이라 하더라도, 승무원의 전문성과 그들의 항해경험이 충분할 경우, 강제도선 없이 항만 내 안전운항이 가능하다는 것을 시사한다. 실습선 역시 교육 목적상 숙련된 선장과 선원이 승선하고 있으며, 국제항해 경험이 있는 교원과 전문 인력이 승선하는 경우가 많으므로, 자력도선이 반드시 항만과 선박안전에 악영향을 미친다고 보기는 어렵다.

위와 같은 점을 종합적으로 고려할 때, 강제도선제도를 완전히 면제하는 것이 아니라, 부분적으로 항로 사용에 한하여 자력도선을 허용하는 방식이 현실적인 절충안이 될 수 있다. 구체적으로, 실습선이 도선구 내에서 교육 목적상 항계를 벗어나지 않고 특정 항로를 이용하는 경우, 강제도선을 면제하는 방식이 고려될 수 있다. 이는 항만 내 안전을 확보하는 범위에서 실습선의 자율 운항을 보장하는 동시에, 항만과 선박안전을 강화하는 방안이 될 수 있다. 실습선이 도선구 내에서 별다른 입·출항 없이 항로만을 사용할 경우, 항만시설에 직접적인 영향은 미비함으로, 강제도선에 면제 방안이 결코 항만안전 확보와 상충하지 않는다. 또한, 실습선 운영 측면에서 도선사 승·하선 일정을 고려하지 않고 운항 일정을 탄력적으로 조정할 수 있으며, 이를 통해 실습교육의 유연성을 확보할 수 있다.

나아가, 실습선이 국가가 운영하는 공공 선박이라는 점을 고려할 때, 강제도선 면제 또는 완화는 국가 예산 절감에도 기여할 수 있다. 강제도선에 따른 비용 부담이 줄어들면, 해당 예산을 실습선의 교육인프라 개선이나 안전 장비 확충 등에 활용할 수 있어 실질적인 공익 증대를 기대할 수 있다.

이에 덧붙여, 이후 강제도선의 자율성을 보장하여 선박과 항만에 문제가 발생하지 않는다면, 현행 강제도선 제도의 차별적 적용을 해소하는 방안으로 실습선에 대해 전면적인 강제도선면제를 도입하는 방안도 검토할 수 있다. 이를 통해 실습선의 교육 목적과 항만안전 확보라는 두 가지 목표를 달성할 수 있으며, 불필요한 국가 예산 부담을 경감하는 데 기여할 수 있다. 다만, 전면적 면제를 시행하게 될 경우, 선박과 항만안전에 공백이 생길 여지가 있으므로 싱가포르에서 운영하는 도선면제과정(Pilot Exemption Course, PEC)처럼 국내 법령상 도선면제과정24)을 도입하여 도선면제과정 수료를 면제 요건에 도입하는 방안도 면제에 따른 위험성을 경감시킬 수 있다고 본다. 또한, 추가로 항만 내 별도 운영 중인 시행세칙에 추가적인 안전관리 방안(예선 추가 사용, 기상 악화시 도선사 필수 승선 등)을 마련하는 것도 위험 경감에 도움이 될 수 있으므로 개정 작업 중 검토할 수 있다고 본다.

결국, 실습선에 대한 강제도선 적용을 전면적으로 면제하는 것이 현실적이지 않더라도, 도선구 내 항로 사용을 한정하여 부분적 자력도선을 허용하는 방식은 항만안전과 실습선 운항의 자율성을 동시에 보장하는 합리적인 절충안이 될 수 있다.

이를 통해, 안전확보와 함꼐 합리적인 수준에서 자율성을 보장받을 수 있다. 즉, 이와 같은 제도개선이 이루어진다면, 실습선 운영의 탄력성이 확보될 뿐만 아니라, 실질적인 교육적 목적을 달성하는 데에도 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 따라서, ^『도선법_』 개정을 통해 실습선의 강제도선 적용을 완화하고, 자력도선을 허용하는 법적 근거를 마련하는 것이 필요하다. 이를 통해 실습선이 안전확보와 자율적인 실습 운항을 보장받을 수 있으며, 또한, 제도적으로 강제도 선제도의 형평성과 합리성이 동시에 확보될 수 있을 것이다.

4.3 강제도선의 적합한 운영을 위한 ^『도선법_』 개선안

앞서 살펴본 것과 같이 ^『도선법_』 은 관공선에 대한 강제도선 적용 기준과 면제 규정이 명확하지 않아, 법률유보원칙·평등 원칙 등 다양한 법원리 차원에서 문제가 발생하고 있다는 점을 지적하였다. 따라서 이에 대한 입법 개선안으로 ^『도선법_』 내 강제도선 적용대상과 예외 규정을 좀 더 명확하게 법령에 규정하는 차원에서 관공선에 대한 강제도선 면제 근거를 확보하기 위해 Table 6과 같이 ^『도선법_』을 개정하는 것이 바람직하다고 본다.

다만, 실습선에 대하여 다수 학생이 승선함을 그 이유로 강제도선 면제를 우려하는 의견이 있으므로 곧바로 실습선을 포함한 관공선 전반의 강제도선 면제를 시행하는 것이 아니라, 단계별로 개정할 것을 제안한다. 정리하자면, 관공선의 자율성 확보와 법 원리에 알맞게 운영될 수 있도록 강제도선 면제에 관하여 적확히 명시하되, 실습선의 경우 타 관공선과 비교하였을 때 선박 크기와 승선원에 대한 특성이 다르므로, 좀 더 강화된 안전확보 차원에서 도선구 내 항로 사용에 한하여 강제도선을 면제하는 제한적 면제방안(1단계 개선안)을 제안한다. 그리고 실습선이 항만 내에서 선박운항 중 사고 발생이 없다면, 관공선에 대한 강제도선의 전면적인 개정안(2단계 개정안)을 도입하는 것도 법리적, 비교법적으로도 무리한 방안은 아니라고 본다.

5. 결 론

본 연구는 강제도선의 법적 규율과 관공선 운항과의 연계성에 대해 면밀히 분석함으로써, 해상안전 및 공공 서비스 제공 측면에서 현행 법제도의 문제점을 도출하고 개선 방향 을 모색하였다. 이를 종합해 보면 강제도선은 단순한 기술 지원을 넘어 선박운항과 항만안전 보장을 위한 필수 요소임을 재확인할 수 있었으나, 관공선 운항과의 접점에서 발생 하는 법적 쟁점이 현행 법체계 내에서 충분히 반영되지 못 하고 있음을 확인하였다. 따라서 이와 같은 문제에 대해 국내 판례와 법 원리를 포함하여 비교법적 연구를 통해 법적 공백 및 미비점을 보완할 필요성을 강조하였다.

우선 강제도선제도 적용에 있어 해군·해양경찰 함정, 어업지도선 및 실습선 등 관공선 간에 나타나는 차별적 적용 문제(평등의 원칙 저촉)와 근거 없는 묵시적 적용(법률유보 원칙 저촉)에 대하여 비판적으로 분석하였다. 해군·해양경찰 함정은 ^『도선법_』상 강제도선 적용이 묵시적으로 배제되고 있으나, 이는 법률 문언상 명확한 근거가 없어 법적 안정성과 예측가능성 측면에서 문제가 발생한다. 또한, 관공선 모두 공익 목적에 따라 그 업무를 수행함에도, 실습선에만 강제도선제도를 엄격히 적용하는 행정작용은 평등의 원칙에 어긋남을 지적하였다. 아울러, 강제도선 적용으로 인한 비용 부담은 국가 예산의 효율적 운영에도 부정적 영향을 미치며, 실습선의 경우 항해실습교육 및 다양한 운항경험의 기회를 제한하여 해기사 양성에 필요한 실질적 실습교육 효과를 저해할 수 있음을 시사한다.

이와 같은 문제점을 해결하기 위하여 강제도선 적용대상을 명확히 하고, 선박의 운항목적, 안전성, 승무원의 숙련도 등 다양한 요소를 반영하여 세부기준 마련이 필요하다. 즉, 관공선의 형평성과 함께 선박 운항의 공익 목적을 고려하여 도선구 내에서 부분적(제한적) 자력도선(항만 입·출항을 제외한 도선구 내 선박 이동)을 허용하는 등 자율성 보장을 위한 입법적 개선이 요구된다. 또한, 관공선이 자력도선을 수행하여 사고 없이 항만 내 선박운항을 수행한다면 강제도선 면제범위를 확대하는 방안도 고려할 수 있다고 본다. 이를 통해 향후 효율적 선박 운용과 선박·항만안전 확보를 동시에 추구하며, 강제도선 운용의 법적 안정성을 확보하기 위한 정책 수립 및 법제도개선에 기여할 수 있다.

또한, 본 논문은 법 문헌에 대한 분석과 국내외 사례분석 방법을 통해 강제도선의 개념적 정의와 관공선 운항에서 실제 적용 문제를 종합적으로 조명함으로써, 향후 관련 연구 과법 개정 작업에 기초자료로 활용될 수 있는 이론적·실무적 시사점을 제공하였다. 다만, 연구범위와 자료수집의 한계로 강제도선과 관련된 통계자료와 최신 판례 혹은 국제 사례에 대한 심층적인 분석은 부족한 점이 있었으며, 이는 후속 연구를 통하여 보완하도록 하겠다.

결론적으로, 강제도선에 관한 법적 고찰은 법의 기본 원리(법률유보원칙, 평등의 원칙 등) 준수를 요구하며, 선박운항과 항만운영에 있어서 안전과 효율성 제고를 위해 현행 제도개선의 필요성을 보여주며, 법률적·행정적 측면에서 좀 더 체계적인 규율 마련의 필요성을 시사한다. 다만, 이 논문이 지정교육기관의 실습선에 대한 단순한 제도개선을 위한 목적이 아님을 다시 한번 밝히며, 이와 같은 연구가 향후 해사법과 관련된 정책 수립에 긍정적인 영향을 미칠 수 있기를 바란다.