1. 서 론

우리나라에서 해양안전을 논할 때는 세월호 사고를 언급하지 않을 수 없다. 이는 전대미문의 사고로 우리나라에 많은 영향을 미쳤고, 여객선은 선박과 선원의 자질이 중요하다는 교훈을 남긴 사고이기 때문이다.

세월호 사고 이후 해양수산부는 2014년 9월 2일에 연안여객선 안전관리 체계 개선을 위한 ^「연안여객선 안전관리 혁신대책_」을 발표하였다. 이에 따르면 ^「해운법_」, ^「선박안전법_」, ^「선원법_」개정을 통하여 전 분야에 걸쳐 연안여객선 안전관리 수준을 획기적으로 개선하겠다는 내용이다.

그러나 연안여객선 안전관리 관련 법령인 ^「해운법_」, ^「선박안전법_」, ^「선원법_」등이 2014년 12월 9일 국회 본 회의를 통과하면서 개선된 내용은 Table 1의 ‘혁신대책 주요 내용’ 중 안전관리 지도·감독 체계 개편으로 운항관리자 소속을 해운조합에서 선박안전기술공단으로 변경, 안전관리 주체를 해양수산부로 일원화, 출항 전 점검과 승선자 신분 확인 절차 강화, 선령 최대 30년에서 25년으로 제한, 선원교육 강화 등이다(Ko, 2018).

그 결과 여객선의 안전관리는 물론 해양안전과 관련하여 제도적으로나 국민의 안전의식 등이 많이 달라진 것도 사실이다.

하지만 세월호 사고 이후의 개선대책이 진정한 근본적인 대책인지는 의문이다. 이 대책은 사고가 발생한지 불과 5개월 만에 나온 것이고, 연안여객선 운영의 현실을 고려 시 ‘공영제’ 도입과 같은 실질적인 대책은 제외되고, 1994년 서해훼리호 사고, 1970년 남영호 사고에 따른 대책과 같이 현재의 규정을 변경하거나 좀 더 강화한 규제 위주의 방안이기 때문이다.

따라서 본 연구는 세월호 사고 시에 문제점으로 드러난 ‘선박의 노후화 및 열악한 근무환경’을 개선하기 위해 우리나라 연안여객선 운영실태, 국내외 여객선 운영사례, 연안여객선 종사자의 설문조사 및 인터뷰 등을 토대로 사고 예방을 위한 연안여객선의 효과적인 운영방안을 제시하고자 한다.

2. 연구의 이론적 논의

2.1 개념 정의

^「해운법_」제2조에 의하면 여객선이란 ^「선박안전법_」 제2조 제10호에 따른 선박으로서 해양수산부령으로 정하는 선박을 말한다.

여기서 해양수산부령으로 정하는 선박은 ^「해운법 시행규칙_」제1조의2(여객선)에서 규정한 선박으로 정리하면 아래 Table 2와 같다.

연안여객선은 국내항을 왕래하는 내항여객운송사업 면허를 받은 13인 이상 여객운송이 가능한 Table 2의 6가지로 분류한 여객선을 모두 포함하는 선박을 말한다.

다중이용선박은 13인 이상의 인원이 승선하는 선박을 말하는 것으로 여객선, 유도선, 낚시어선 등이 이에 해당하며, 이는 실정법상 용어는 아니고 해양경찰청, 해양수산부 등에서 사용하는 실무상의 용어라 할 수 있다(KCG, 2024).

대중교통은 ^「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률 (이하 대중교통법)_」제2조에 따라 대중교통수단 및 대중교 통시설에 의하여 이루어지는 교통체계를 말한다. 일반적으로 버스, 지하철 및 철도를 지칭하며, 해상교통인 여객운송은 이에 포함되지 않았으나, 2020년 3월에^「대중교통법_」이 개정되어 버스, 철도 등과 같은 육상교통처럼 연안여객선도 대중교통으로 인정되었다.

안전관리는 재난과 재해를 방지하고 국민의 생명과 재산을 그 위험으로부터 보호하기 위하여 국가가 재난의 예방 단계부터 수습에 이르기까지 전 과정을 관리하는 것을 의미 한다. 따라서 여객선 안전관리란 여객선의 해양사고를 사전 예방하고, 인명 및 선박의 안전을 도모하는 일련의 활동이라 정의한다(Heo et al., 2017).

2.2 사고 예방을 위한 근본적인 대책 필요

우리나라의 연안여객선 대형사고는 Table 3과 같다.

이 중 우리나라에서 발생한 대표적인 대형 여객선 사고는 남영호(1970), 서해훼리호(1993), 세월호 사고1)(2014) 등이 있다. Table 3에서 알 수 있듯이 한일호 사고 외는 과적과 과승, 무리한 운항이 침몰의 직접적인 원인으로 작용하였고, 자질이 부족한 선원의 미숙한 대처, 관계 당국의 부실한 관리·감독 등이 공통된 사고원인이었다.

이 원인이 계속 반복되고 있다는 사실은 지난 40년간에 걸쳐 정부가 사고 발생 시마다 사후 대책으로 수립·시행해 온 여객선 안전관리에 근본적인 문제와 한계가 노정되어 있음을 시사한다(Heo et al., 2017).

물론, 연안여객선 안전관리에 있어서 무엇이 근본적인 대책인가는 정부, 사업자, 선원, 운항관리자 등 관계자의 관점에 따라 다를 수 있다. 하지만, 현재 대다수 내항여객선사업자(이하 선사)의 영세성과 세월호 사고의 교훈을 감안하면, 운항관리자 소속 변경, 해사안전감독관2) 제도 도입, 해수부 일원화, 선령 제한, 점검 및 처벌 강화 등의 규제 위주는 근본적인 대책이 아닌 것은 분명하다. 왜냐하면 선사의 현 여건으로는 국민의 눈높이에 맞는 안전관리와 사고 예방을 위한 재투자를 수 없기 때문이다.

따라서 남영호, 서해훼리호, 세월호 사고 등과 같은 후진국형 사고를 방지하기 위해서는 정부 규제 위주의 안전관리에서 정부의 공적 기능 강화 등을 통해 선사의 자율적인 안전관리를 병행할 수 있도록 하는 근본적인 대책이 필요하다.

3. 우리나라 연안여객선 운영현황과 실태

3.1 연안여객선과 여객 현황

우리나라는 삼면이 바다로 전국의 섬 3,358개 중 유인도는 471개, 2024년 12월 기준 주민 472,609명이 거주하고 있으며, 국민 삶의 질이 향상되면서 섬을 찾는 이가 많아져 해상교 통의 중요성이 부각되고 있다(KCG, 2024).

여객선 항로는 Table 4와 같이 보조항로(29개, 28척)3)와 일반항로(74개, 127척)4)가 있으며, 선종은 Table 5와 같이 2018년과 2023년을 비교해 보면 고속선은 사라지고, 일반선은 현저히 줄고, (초)쾌속선 및 안전관리가 더욱 요구되는 차도선과 카페리가 주로 운용되고 있다.

연안여객선 선령을 분석해 보면, Table 6과 같이 2018년 전과 비교 시 선령이 낮아지긴 했으나 20년 이상 노후 여객선이 31척(20%)으로 선박의 교체가 시급한 실정이다.

연안여객선 이용현황을 보면, Table 7과 같이 2020년 1,060여만 명으로 저조했다가 최근에 약간 증가세를 보여 1,300여 만 명 안팎으로 이용하고 있다.

이용자는 섬주민들이 300만 명 안팎으로 이용하고, 그 외는 일반 국민이 얼마나 이용하느냐에 따라 큰 차이가 있음을 알 수 있다.

3.2 선사와 선원 현황

선사는 Table 8에서 알 수 있듯이 2023년 기준 54개 업체가 있으며, 매년 그 수가 줄어들고 있다. 보유 척수는 1척 18개소( 33.3%), 2~4척 29개소(53.7%), 5~7척 6개소(11%)이며, 자본금 규모는 10억원 미만 19개소(35.2%), 10억원 이상 35개소 (64.8%)로 대다수가 영세한 업체이다.

해운조합의 자료(KSA, 2024)에 따르면, 2023년 12월 31일 기준 연안여객선 선원은 879명(해기사 569, 부원 310)으로 척 당 선원 수는 5.6명(879/155)이며, 내항 선박 선원은 Table 9와 같이 50대는 1,168명(15.5%), 60세 이상은 4,440명(59%), 즉 50세 이상이 74.5%로 고령화가 매우 심한 것으로 나타났는데, 연안여객선도 내항선으로서 대동소이할 것이다.

연안여객선 선원의 월평균 임금은 Table 10과 같이 400만 원 정도이고, 선장이 490만원, 화물 적재를 담당하는 1항사는 390만원, 기관장이 480만원으로 외항선이나 근무여건(강도)에 비하면 아주 낮은 수준이다.

3.3 연안여객선 사고 및 안전관리 현황

최근 5년간 발생한 여객선 사고는 기관손상·부유물감김· 접촉 등의 경미한 사고이고, 침몰·전복 등의 대형사고는 발생하지 않았다.

연안여객선의 안전관리는 세월호 사고를 계기로 해양수산부 중심으로 일원화되어 1단계는 선사에서 담당하고, 2단계는 운항관리자(1차 심사·점검)가 담당하며, 3단계는 해사안 전감독관(최종 지도·감독)이 담당하고 있다(Park et al., 2014).

즉 사업자는 선박의 안전운항관리 방법·절차 등을 세부적으로 작성한 ‘운항관리규정’을 관할 지방해양수산청장에게 제출하여 심사 승인을 받아 여객선을 운항하고, 운항관리자는 선사의 운항관리규정 준수 여부, 선원 안전교육, 여객선 안전점검 시행 등 현장 지도·감독을 수행하며, 해사안전감독 관은 최종적으로 운항관리자 지도·감독 등을 수행한다.

3.4 국내외 연안여객선 선진 운영사례

연안여객선 운영에 일본, 영국, 미국, 덴마크 등 많은 해양 국가들이 공영제를 도입하여 공공교통정책의 일환으로 국가나 지자체가 책임지고, 도서항로의 유지 및 이용자 편의 향상을 위한 정책적 노력을 하고 있다(Han, 2021).

일본의 경우, 낙도항로 선사는 2017년 기준 232개소, 296개 항로가 운영되고, 여객선은 548척이다. 낙도항로 선사 전체 의 3분의 1이 공영 또는 제 3섹터가 운영하고 있으나 경영환경이 어려운 실정이다. 하지만 낙도주민의 발이 되어줌과 동시에 필요불가결한 항로라는 인식에서 지방자치단체 등이 적극적으로 운영에 관여하며 보조금을 교부하고 있다 (Kim and Park, 2017).

또한 일본은 우리나라와 같이 여객선(^「해운법_」)과 유선 및 도선(^「유선 및 도선사업법_」이하 ^「유·도선법_」)을 법적으로 분리하여 관리하지 않고, 여객선·유선·도선을 ^「해상 운송법_」으로 통합적으로 관리하고 있다(Han and Kang, 2017).

영국의 경우, 스코틀랜드 북서쪽지역에 여러 제도와 수많은 부속 도서들로 구성되어 있는데 이들 제도로 오가는 항로는 대부분이 정부 보조항로로 스코틀랜드 정부와 공공 서 비스계약을 체결하여 운영하고 있으며, 각 제도의 부속 도서 간 항로는 지자체 보조항로로 지자체에서 직접 운영하거나 공공 서비스계약을 체결하여 운영하고 있다.

스코틀랜드 정부는 선사가 페리 운항서비스 제공으로 적자가 발생했을 경우 적자규모에 대해 보조금을 지급하고, 선박 건조 시 융자금을 지원하고 있다(Kim and Park, 2017).

덴마크의 경우, 공영의 선박보유회사와 지역별 또는 항로별 운영회사로 소유와 운영을 분리한 공영제를 운영하고 있다. 정부가 전액 출자한 선박보유회사를 설립하고, 소유 선박을 선박운영회사에 임대해 운영하게 하는 형태이다.

운영은 지자체가 설립한 지방공기업뿐만 아니라 민간기업도 참여할 수 있다. 이는 선사의 여객선 구입에 따른 초기부 담을 덜어 주고 이용자에게는 보다 쾌적한 교통수단을 제공한다.

덴마크 정부는 운송사업자와 5~6년간의 중기 계약을 맺고 사업자와의 계약을 평가할 때 운임이 평가 기준의 40%를 넘지 않도록 제한하여 무조건 싼값의 운임을 유지하라고 요구하지 않고, 교통서비스 품질·운항 주기·운항 안정성·선박현 대화 등의 다양한 측면에서 평가하여 재계약 여부를 결정하기 때문에 사고를 줄이고 안정적으로 선박 교체가 가능하다 (Han, 2021).

신안군의 경우, 우리나라 최초로 지자체에서 연안여객선 공영제를 도입하였다. 먼저 신안군수가 내항여객운송사업자 면허를 2016년 5월에 취득하고, 차도선(281톤)을 약 34억(전액 군비)으로 건조하고, 선장을 포함한 운영인력은 임기제 공무원으로 채용하여 증도와 자은도 간 구간(4.5km, 15분 소 요)에 2016년 9월 1일부터 운영하고 있다.

이로 인해 목포와 무안을 경유하지 않고, 이동이 가능하여 지역 경쟁력이 획기적으로 향상되었다는 평가를 받고 있으며, 이어 지도와 병풍도, 하의도와 도초도 간 노선 2곳으로 확대하여 현재 3개 항로(3척)에 공영제를 운영하여 수익보다 주민의 편익을 도모하고 있다(Shinan, 2020).

인천시의 경우, 시민의 이동권과 섬 접근성을 개선해 섬 관광과 지역경제 활성화를 위해 전국 최초로 관내 여객선을 대중교통화하여 시내버스 요금(1,500원)으로 이용할 수 있도록 하는 제도를 2025년 1월 1일부터 본격 시행하였다 (Incheon, 2025).

4. 연안여객선 운영 및 안전관리의 문제점

4.1 선사의 운영(영세성, 선박의 노후화) 측면

2023년 기준, 54개 선사는 Table 5와 같이 전국 103개 항로 (보조항로 29)에 연안여객선 155척(보조항로 28)을 운항하고 있고, 경영 여건 악화 등으로 매년 그 수가 줄어들고 있으며, 대다수 자본금 규모도 크지 않은 영세한 업체이다.

선사에서 운임 인상을 시도하면, 정부는 섬 주민의 반발 예상 및 운임지원 예산 부족 등의 사유로 운임 인상을 최대 한 제한하고 있다. 또한 해상의 교통은 연안여객선 이용자 수가 많지 않아 경제성이 없다는 경제적 논리에 따라 정책적 우선순위에서 육상의 대중교통에 비해 소외5)되어 연안 여객선의 낙후성 심화와 불편 가중, 여객 수요 감소, 선사의 재정 악화, 재투자 감소, 다시 낙후성 심화로 이어지는 악순환이 반복되고 있다(Jang, 2023).

이에 정부는 선박현대화를 위해 이차보전사업, 현대화 펀드를 도입하여 운영하고 있으나, 일부 수익항로의 선사나 대형선사를 제외한 대다수 선사는 신용이 낮거나 자부담 (10%)의 어려움 등으로 제대로 추진되지 못하고 있다.

보조항로의 경우 경쟁입찰제의 문제로 선사는 최저가를 써낸 영세업체들이 선정되어 지원받은 보조금 범위 안에서 선박 운영비를 소화할 수밖에 없는 게 현실이다. 이에 따라 사고 발생 시 대처 능력이 떨어지는 고령의 선원들이 채용되어 보조항로를 운영할 수밖에 없는 구조적인 문제점이 있다(Kim and Park, 2017). 이렇다 보니 보조항로는 물론 일반항로도 수익이 크지 않아 연안여객선의 노후화가 개선되지 않고 있다.

세월호 사고를 계기로 연안여객선 공영제가 논의되기 시작하였으나, 2015년 4월 6일 발표한 ‘연안여객선 안전관리 대책’에는 포함되지 않았으며, 2017년 5월 신정부 출범 시 대통령의 공약과 100대 국정과제6)에 준공영제 도입이 포함 되었으나, 운영비 일부 지원에 그쳤다. 그러다가 2022년에 새 정부가 출범하면서 ‘연안여객선 공영제 실시’가 국정과 제로 선정되어 21대 국회에 상정되었으나 회기 내 처리되지 못하여 폐기되고, 다시 22대 국회에 ^「해운법_」일부개정법률안7)이 현재 계류 중이다.

4.2 선원 자질(근무여건 열악) 측면

세월호 사고의 주요 이슈 중 하나는 사고 발생 시 GMDS S8)를 통한 조난통신을 하지 않은 채 승객들에 대한 안전조치 없이 선장(계약직, 69세)과 선원들이 가장 먼저 탈출했다는 점이다. 이 문제에 대해 전문가들은 선원의 자질과 교육 훈련의 부재를 문제로 지적하였다(Heo et al., 2017).

여기서 알 수 있듯이 선원의 자질은 안전과 직결9)되기 때문에 선장을 비롯한 선원들이 아주 중요하다. 사고를 예방하고, 사고 발생 시 피해를 최소화하는 것은 일차적으로 이들의 역할이기 때문이다.

이에 정부는 세월호 사고 이후 ‘연안여객선 안전관리 혁신대책’으로 선원들의 자질 제고 및 처우개선 차원의 대책을 발표하였지만, 선사 대부분이 영세하여 선원의 처우를 개선할 수 있는 여력이 없어 근무 여건이 여전히 열악한 실 정이다.

현황에서 살펴본 바와 같이 2023년 기준, 연안여객선 척당 평균 선원 수는 5.6명이고, 50세 이상의 선원이 74.5%로 고령화가 매우 심한 것으로 나타났으며, 선원의 월평균 임금은 400만원 정도로 외항선이나 열악한 근무환경 대비 아주 낮은 수준임을 알 수 있다.

이같이 불안정한 계약직 신분과 낮은 임금, 고령화, 근무 여건 열악 등의 선원 근무환경이 여전히 열악하므로 선원의 자질 향상을 위한 고용의 안정, 임금 인상 등의 선원 처우개선이 무엇보다 시급한 실정이다.

4.3 해상교통시설(노후화) 측면

일반적으로 교통은 교통주체(사람, 화물), 교통수단(버스, 자동차, 선박 등), 교통시설(도로, 항로, 기반시설 등)의 3대 요소에 의해 형성되나, 해상교통의 경우 선박이 교통수단인 동시에 교통시설로서 중요한 역할을 한다(Park et al., 2014).

세월호 사고 이후 여객선 선령이 25년으로 제한됨으로써 20년 이상 노후 여객선이 31척(20%)으로 선박의 교체가 시급함을 알 수 있다. 하지만 영세한 업체에서 자력으로 선체 교체, 현대화하기에는 어려움이 있다.

또한, 전국 도서지역 접안시설(선착장)은 272개로 그간 열악한 지방재정으로 인해 축조 이래 체계적 정비 없이 땜질식 보수만 이루어져 대부분 낙후된 상태(Kim and Park, 2017) 이고, 정부와 지자체의 보이지 않는 운임 인상 억제로 선사의 수익만으로 선박, 터미널, 접안시설, 주차장 등의 해상교 통시설에 재투자하는 것은 한계가 있다(Park et al., 2014).

4.4 현장 안전관리 및 제도적(인력부족, 업무 이원화) 측면

세월호 사고 이후 ‘안전관리 지도·감독체계 개편’, ‘권한과 책임의 명확화’ 측면에서 연안여객선의 현장 안전관리는 1 단계 선사, 2단계 운항관리자, 3단계 해사안전감독관이 담당 한다.

1단계의 문제는 선사의 책임성 강화 차원에서 안전관리 책임자를 고용하여 직접 관리하거나 대행업체에 위탁하여 관리할 수 있으나, 대부분 영세한 선사가 현 여건에서는 직접 하든, 업체 통하든 제도의 취지대로 제대로 할 수 없다는 것이다10).

2단계의 문제는 안전 점검의 책임자인 운항관리자를 선사의 이익단체인 해운조합으로부터 독립성을 보장한다는 차원에서 현 한국해양교통안전공단(이하 KOMSA)으로 소속을 변경하였으나, 임금구조에 있어서 아직 해운조합으로부터 완전히 독립 못하고 있으며, 전국 103개 항로에 155척을 운항관리자 146명이 관리하고 있어 인력이 부족하고, 특히 도서 기착지 현장에는 인력이 전무하다는 것이다(Ko, 2018).

Table 11과 같이 연안여객선 종사자 설문조사 및 인터뷰 (이하 현장 인터뷰)11)에 의하면, “아직 해운조합으로부터 임금 재원(해운조합 60%, 정부 40%)을 지원받고 있어 아직 눈치를 보는 경우가 많다(운항관리자P)”. “인력이 부족하여 섬이나 원거리의 점검은 제대로 못하고 있다(운항관리자N)”, “선원이나 이용자로부터 폭언 또는 폭행을 당한 적 있다 (47.2%)”, “현재 여건상 선사 눈치를 보지 않고 소신껏 업무를 할 수 없는 실정이다(운항관리자J)”, “기상악화로 여객선 통제 시 민원(폭언)을 가장 많이 받는다(운항관리자N)” 등의 응답을 미루어 운항관리자가 안전관리 업무를 수행할 때 인력 부족, 폭언 또는 폭행을 당하는 등 어려움이 많은 것으로 조사되었다.

3단계의 문제는 개선대책 일환으로 ‘해사안전감독관’ 제도를 신설하였으나, 전국에 18명이 배치되어 연안여객선 안전 관리 업무를 수행하고 있어 운항관리센터에 대한 감독도 어려운 실정이고 도서 기착지 안전관리는 엄두도 낼 수 없는게 현실이며 필요시 또는 월례로 도서기착지 안전점검을 실시하고 있으나 빈도 면에서 실효성이 없다고 하겠다(Ko, 2018).

신설 당시는 자격이 1급 해기사를 보유한 선박 전문가이었으나 현재는 해양수산부에서 6급(5년 이상 근무) 이상 해양수산행정에 근무한 자들도 종사할 수 있다. 현장 인터뷰에 의하면, “신설 당시부터 옥상옥이었다(운항관리자N)”, “선원들보다 전문성이 없다(운항관리자K)”, “해양수산부 출신자 자리 만들기 위한 제도이다(S해운 선장L)”, “운항관리 자의 업무와 중복된다(K해운 선장K)” 등의 의견이 있었다.

또한, 미국 일본 등 대다수 해양선진국은 현장 집행업무는 COAST GUARD에서 담당하고 있으며(Yun, 2002), 특히 일본의 경우, 여객선·유선·도선 등의 다중이용선박을 ^「해상운송법_」으로 통합적으로 관리하고 있으나 우리나라는 여객선(^「해운법_」) 과 유선 및 도선(^「유·도선법_」)을 법적으로 분리하여 해양 수산부와 해양경찰청에서 각각 관리하고 있어 다중이용선박의 현장 집행업무가 이원화되어 있다(Han and Kang, 2017).

4.5 이용자(바다 몰이해, 고운임) 측면

세월호 사고 시에 인명피해가 컸던 것은 이용자 대다수가 바다와 선박에 대해서 너무 몰이해12)한 것도 한몫한 면이 있듯이 여객선 이용자는 대다수가 바다에 대해 너무 무지하고, 안전의식이 없어 위험을 초래하는 경우가 있으며, 안전 관계자의 지시에 불응하거나, 선박 비상훈련 등에 비협조적인 경우가 많다(KCG, 2024).

또한, 연안여객 운송에 있어서 연안여객선의 이용자는 크게 도서민과 관광객 등의 일반인으로 나눠 볼 수 있는데 현재 도서민에 대한 운임지원은 시행되고 있지만 일반인에 대한 지원은 거의 없어 육상의 교통수단에 비해 운임이 매우 높은 실정이다13).

5. 연안여객선의 효과적인 운영방안

5.1 선박의 현대화 측면

현황과 문제점에서 살펴본 바와 같이 연안여객선 운영의 최대 난제 중 하나는 세월호 사고에서 드러났듯이 선박의 노후화이다14).

이를 해결하기 위해 정부가 이차보전사업, 선박현대화 펀드, 보조항로 준공영제 도입, 도서민 운임 지원 등의 정책을 추진하고 있으나 선사의 영세성 등으로 제대로 실현되지 않고 있다.

따라서 연안여객선의 효과적인 운영을 위해 투자와 운영을 공공부문이 맡아서 할 수 있는 공영제 도입이 필요하 다15).

먼저 보조항로의 경우, 선사에게 손실을 보전해 주는 단순 지원을 넘어 이제 세계적인 흐름인 ‘공영제16)’를 도입하여 중앙정부에 의한 공사체제(공영회사)로 운영하여야 한다.

운영 주체는 여객선 안전관리의 한 축을 담당하고 있는 KOMSA에서 전국의 보조항로를 직접 운영관리하는 것도 한 방안이 될 것이다.

보조항로 공영제를 실현하기 위해서는 우선 ^「해운법_」을 개정하여 공영제 도입을 위한 법적 근거를 마련하고, 시행을 지원하여야 할 것이며, 공영제의 목표와 방향성을 명확히 하고, 이를 기반으로 한 중장기 계획을 수립하는 등의 실현 방안17)을 마련하여야 할 것이다.

보조항로에 공영제를 도입하면 Table 12 SWOT 분석과 같이 도서 관광 활성화, 환경친화적 교통수단, 기술 발전 활용 등의 기회요인과 안정적인 서비스 제공, 요금 안정화, 소외된 주민에게 교통서비스 제공(사회적 형평성) 등의 강점이 있다.

일반항로의 경우, 단기적으로는 이차보전사업, 현대화 펀드 등을 통해 선박의 현대화19)를 지속 추진하고, 2025년 1월 1일부터 전국 최초로 시내버스 요금으로 여객선을 이용할 수 있도록 하는 ‘대중교통화’ 제도를 본격 시행한 인천시와 같이 ‘대중교통요금제’를 도입하면, 도서민 교통권을 넘어 일반인의 여객 수요 증가 요인이 되어 보조항로는 물론 일반항로까지 선사의 수익으로 연결되어 운송서비스 품질 향상은 물론 사고를 예방하고 안정적으로 선박현대화가 이루어질 것이다.

장기적으로는 수익항로를 포함한 일반항로(타시도간 항로 제외)까지 광역지자체에서 도서민의 안정적인 교통권 확보, 섬 관광 및 지역경제 활성화, 지역 균형발전 등과 연계하여 국외 사례와 신안군의 사례와 같이 내항여객운송사업을 공사체제(공영회사)로 공영제 운영을 검토할 수 있을 것이다.

5.2 선원의 처우개선 측면

선원의 자질은 선박의 안전과 직결되기 때문에 선원의 처우개선은 선택이 아니고 필수이다. 그러나 선사 대부분이 영세하여 개선할 수 있는 여력이 없어 선원의 근무 여건이 열악한 실정이므로 우수한 인력을 확보하여 선원의 자질을 향상하기 위해서는 고용의 안정, 임금 인상, 근무여건 개선, 선원 충원 등의 처우개선이 되어야 한다20).

따라서 제2의 세월호 사고를 방지하기 위해, 정부는^「해 운법_」제14조(사업개선의 명령) 5호에 의거 사업자에게 필요한 조치를 강력히 명하여 선원의 처우 개선을 유도하고, 정부 차원에서 적극적으로 대중교통인 연안여객선 운영을 지원하여야 할 것이다.

앞서 언급한 바와 같이 우선, 보조항로를 대상으로 공영제를 실시하면 공영회사의 선원으로 취업되므로 안정적인 고용보장이 가능하여 임금을 비롯해 처우가 개선될 것이고, 일반항로의 경우에는 보조항로가 선도하고 정부(지자체)가 인천시와 같이 연안여객선을 ‘대중교통화’하는 등으로 지원하면 수익향상으로 이어져 처우가 개선될 것이다.

5.3 해상교통시설 개선 측면

해상교통의 경우, 교통수단인 동시에 교통시설로서 중요한 역할을 하는 여객선의 노후화로 선체 교체가 시급하고, 도서 기항지의 접안시설(선착장) 등의 해상 교통인프라가 낙후된 상태이지만, 영세한 선사에게 선의를 기대하여 노후 여객선, 낙후된 기반시설 등의 교통시설에 재투자를 요구할 수 없는 실정이다.

더욱이 연안여객선은 육상의 철도나 도로와는 달리 수송 수단으로서의 모드(Mode)와 도로와 같은 링크(Link)를 선박이 겸하고 있으므로 육상에서 고속도로 건설을 정부가 책임 지듯 해상교통시설의 건조·건립이나 유지를 정부(지자체)가 책임져야 한다(Han, 2021).

따라서 여객운송 서비스 향상을 위해 이차보전사업, 선박 현대화 펀드 등으로 선박현대화를 지속 추진하고, 아울러 접안시설 및 터미널 등 편의시설을 확대하기 위한 중장기 정비계획을 수립하여 해양강국의 국격에 맞게 해상 교통인 프라를 현대화해 나가야 할 것이다.

5.4 현장 안전관리 및 제도적 측면

연안여객선의 안전관리는 3단계(선사, 운항관리자, 해사 안전감독관)로 이루어지고 있으나 1단계는 선사의 영세성, 2단계는 운항관리자의 임금구조에 있어서 불완전한 독립성, 인력부족, 3단계는 해사안전감독관의 전문성 부족, 인력부족 등으로 점검과 관리 감독이 제대로 이루어지지 않는 실정이다.

따라서 연안여객선의 철저한 안전관리를 위해 운항관리자와 해사안전감독관의 인력을 충원하여 철저히 시행하든지, 아니면 미국 일본21) 등과 같이 정책기능은 해양수산부에서 관장하고, 연안여객선의 안전과 관련된 현장 집행업무는 현장 집행력이 있고 유·도선 안전관리 업무를 담당하고 있는 해양경찰청으로 일원화하여 효과적으로 운영할 필요가 있다22).

또한 운항관리자의 임금 재원을 해운조합에 의존하지 말고, 해양수산부가 조속히 전액 지원하여 운항관리자의 독립성과 책임성을 제고함으로써 현장 안전관리를 강화하여야 할 것이다.

5.5 이용자 측면

먼저 이용자의 안전에 있어서, 세월호 사고 시에 인명피해가 컸던 것은 승객 대다수가 바다와 선박에 대해서 너무 무지했던 것도 한몫한 면이 있으므로 정부와 선사는 지속적인 안전교육·훈련 실시, 해양안전 체험관 견학 등을 통해 국민의 안전의식 제고 및 안전문화 확산에 관심을 가져야 할 것이며, 연안여객선 이용 시 이용자는 안전 관계자의 지도에 순응하고 선박 비상훈련 등에 협조하여야 할 것이다.

그리고 연안여객 운송에 있어서, 연안여객선의 이용자 중 일반인의 경우 육상의 교통수단에 비해 운임이 매우 높으므로 인천시의 사례와 같이 일반인에게도 연안여객선을 대중 교통화하여 시내버스 요금으로 해상교통을 이용할 수 있도록 정부(지자체)의 운임지원이 이루어져야 할 것이다.

6. 결 론

일반적으로 여객선 사고는 세월호 사고 등에서 알 수 있듯이 인명·재산 등에 막대한 피해는 물론 재난으로 확대되는 경향이 있어 무엇보다 사고를 예방할 수 있는 근본적인 대책이 필요하다.

그런데 우리나라는 대형사고가 발생할 때마다 근본적인 대책보다는 관련 규정을 변경하거나 좀 더 강화한 규제 위주의 손쉬운 미봉책으로 일관해 왔다. 그러다 보니 Table 3 에서 알 수 있듯이 대형사고마다 과적과 과승, 무리한 운항, 자질이 부족한 선원의 미숙한 대처, 관계 당국의 부실한 관리·감독 등이 공통된 사고원인이었다. 이 원인이 계속 반복 되고 있다는 것은 그간의 사후대책이 근본적인 문제와 한계가 있다는 것이다.

세월호 사고 이후 해양수산부는 선박의 노후화를 해결하기 위해 각종 정책을 추진하고 있으나, 제대로 실현되지 않고 있다. 이는 대다수 선사가 영세하고, 해상의 대중교통이 정책적 우선순위에서 육상의 대중교통에 비해 소외되고 있기 때문이다.

이같이 선사의 영세성 등으로 인해 선박의 현대화, 선원의 처우개선이 되지 않고 있으며, 인력부족 등으로 안전관리 또한 제대로 이루어지지 않고 있어 연안여객선의 대형사고의 개연성은 여전히 존재하고 있다.

따라서 도서의 발전과 연안여객선의 효과적인 운영을 위해 ‘완전 공영제’ 실시가 무엇보다 필요하다. 우선 보조항로에 도입23)하여 Table 12의 긍정적인 측면과 같이 선박현대화 및 선원의 처우개선에 따른 안정적인 서비스 제공, 요금 안정화, 사회적 형평성, 도서관광 활성화 등을 꾀하여야 할 것 이다.

또한 연안여객선의 안전관리 강화를 위해 정책기능은 해양수산부에서 관장하고, 연안여객선 안전관리의 현장 집행 업무는 현장 집행력이 있고 유·도선 안전관리 업무를 담당하고 있는 해양경찰청으로 일원화하여 효과적으로 운영하여야 할 것이다.

아울러 여객운송 서비스 향상을 위해 해양강국의 국격에 맞게 해상 교통인프라를 현대화하고, 연안여객선을 대중교 통화하여 저렴한 요금으로 해상교통을 이용할 수 있도록 정부(지자체)의 운임지원이 이루어져야 할 것이며, 지속적인 안전교육·훈련 등을 통해 해양안전문화를 확산해 나가야 할 것이다.