1. 서 론
우리나라에는 무역항에 장기간 계류 중인 선박이나 공유 수면에 방치된 선박 또는 감수ㆍ보존 선박 등이 다수 발생 하고 있으며, 이러한 선박은 그 선박에 대한 관리주체가 모호하여 주기적인 관리가 부재한 상태로 장기간 방치ㆍ계류되고 있다. 이들은 선체노후 및 유지보수 부재 등으로 인한 침수ㆍ침몰ㆍ파공 등이 발생하여 해양오염을 유발할 가능성이 높고, 특히 최근 기후변화로 과거에는 없었던 대규모 태풍이나 폭우 등으로 인해 해양오염에 대한 위험성은 더욱 높아지고 있다.
이러한 해양오염 취약성과 위험성을 고려하여 해양경찰 청에서는 2019년부터 장기방치 선박 또는 계선신고 선박 등에 대해 해양오염 위험성에 대한 현장 실태파악을 본격적으로 시행하고 있다. 이러한 장기방치ㆍ계류선박에 대한 실태 파악은 이러한 선박에서 해당 선박들에서 해양오염사고가 지속적으로 발생되자, 이를 사전에 선제적으로 관리하기 위한 목적으로써, 적극행정의 일환으로 1999년 처음 시작하였다. 그리고 무역항, 연안항, 어항 및 공유수면 등 우리나라의 연안을 포괄하여 수행 있으며, 소형선박 보다는 선내 잔존유 등 오염물질의 적재가 많은 20톤 이상의 선박을 대상으로 하고 있다. 그리고 선주의 협의를 통해서 선내 잔존유나 선저폐수와 같은 오염물질을 처리함으로써 긴급한 해양오염 저감을 위한 조치도 병행하고 있다. 가장 최근 해양경찰 청에서 시행한 2024년 8월 기준의 실태조사에 따라 파악한 연도별 장기방치ㆍ계류선박의 현황은 Table 1과 같고, 지역별 현황은 Table 2와 같다(KCG, 2024).
하지만 해양경찰청의 사전 실태파악과 오염저감 조치 등의 노력에도 불구하고 실제 우리나라의 각 해역에서 발생한 사고는 Table 3에서 보는 바와 같이 2019년도 이후 약 36건의 해양오염 사고가 발생하였고, 유출된 기름의 양은 폐유, 중질성 연료유 등을 포함하여 약 59,100리터에 이르는 등 바다를 심각하게 오염시키고 있다(The Fact, ‘24.10.08.).
이러한 장기방치ㆍ계류선박은 선박의 사고로 인해 발생하는 기름유출 등 사고뿐만 아니라, 버려진 선박으로 인식되어 폐기물 투기 등의 장소로 사용되고, 이로 인하여 선박 자체에 대한 해양환경ㆍ선박안전에 대한 검사나 조치가 어려운 상태가 유지되고 선박 내의 오염물질에 대한 관리도 이루어지지 않음으로써 항만의 해양환경을 저해하는 고질적 원인이 되고 있다. 그리고 이러한 문제점으로 인해 항만 또는 해안에 방치된 장기방치ㆍ계류선박은 부산, 인천 등 많은 지역에서 여러 언론매채 등을 통해서 사회적 문제로 지속적으로 제기되고 있으나, 이에 대한 실효적 개선대책에 관한 연구는 미비한 실정이다.
이에 따라서 본 연구에서는 우선 장기간 방치ㆍ계류되어 적정한 관리가 이루어지지 않는 선박에 대한 해양오염 위험성을 통계적 관점에서 분석하여, 정상적으로 운항하는 선박과는 별개의 해양환경 정책으로 관리될 필요성에 대해서 검토하고자 한다. 그리고 현재 장기방치ㆍ계류선박에 대해 선박입출항법, 공유수면법, 해양환경관리법 등에 법체계에 따른 관리 현황분석을 통해 법률작용의 문제점을 도출하고, 이를 보완하기 위한 개선방안을 환경정책 측면과 항만정책 측면으로 구분하여 제안함으로서 현재 공백 상태에 있는 해양환경 측면에서 장기방치ㆍ계류선박에 대한 법ㆍ제도적 개선방안을 제시하고자 한다.
2. 장기방치·계류선박의 해양오염 취약성
2.1 선체 위험성
해양오염 위험성을 판단할 수 있는 첫 번째 기준으로 선체 노후도를 기준으로 하였다. 선박의 선체는 시간의 경과에 따라서 부식 등으로 그 강도가 저하되게 되고, 이러한 과정에서 관리 부재한 상태로 장기간 경과되면서, 선체파공 등으로 침수ㆍ침몰 등 사고가 발생하면서 이에 따른 오염물 질이 유출되기 때문이다. 아울러 이러한 방식은 일반선박과 장기방치ㆍ계류선박의 각각에 대해서 선체외판의 두께 등을 측정하는데 한계가 있다는 점을 고려하여, 통계적 방식은 일반선박과 장기계류선박에 대한 선체 위험성을 비교할 수 있는 기준이 될 수 있다. 이에 대한 분석 방법으로는 국내 등록된 일반선박의 선령과 장기방치ㆍ계류선박에 대한 선령을 비교하는 방식으로 수행하였다. 그리고 일반선박에 대한 선령은 해양수산통계의 해양수산부 선령별ㆍ선종별 등록선박 현황을 기준으로 검토하였다(KMI, 2024a). 그리고 장기방치ㆍ계류 선박의 현황은 2024년 8월 해양경찰청에 파악한 자료를 기준으로 하였다(KCG, 2023).
이러한 기준으로 선체위험성을 분석한 결과, 장기방치ㆍ 계류선박의 평균 선령은 약 35년이었고, 일반선박은 약 23년 으로 장기방치ㆍ계류선박이 일반선박에 비해 선체노후도가 약 1.5배 많은 것으로 나타났다. 여기서 주목할 점으로 일반 선박에서 유조선이 차지하는 비율 9.6%인데 반해, 장기방치 ㆍ계류선박에서 유조부선이 차지하는 비율이 34%로 일반선박에 비해서 약 3.5배로 높은 수준으로써 그만큼 해양오염 위험성이 높은 것으로 추정할 수 있다.
그리고 이러한 추정은 실제사고가 발생한 통계로 검증해 볼 수 있는데, 2019년부터 현재까지 장기방치ㆍ계류선박에서 발생한 해양오염사고 중 선체손상 등으로 인한 침수ㆍ침몰이 차지하는 비율이 약 55%(16건)이고 선체ㆍ기기파손이 28%(8건)로 전체 사고(29건) 중 80% 이상을 차지하는 것을 알 수 있다. 장기방치ㆍ계류선박의 해양오염사고 원인은 Table 4와 같이 분석할 수 있다.
2.2 해양오염사고 발생율
그리고 두 번째 요소로 해양오염 사고 발생에 대한 분석을 통해서 장기방치ㆍ계류선박에서의 해양오염 취약성을 도출할 수 있다. 이는 장기계류ㆍ방치선박은 일반적인 선박과는 달리 선박소유자 등에 의한 주기적인 유지보수 및 관리가 되지 않는 경우가 많고, 이러한 “방치” 상태가 지속되면서 종국적으로 “사고”가 발생할 수 밖에 없기 때문이다. 그뿐만 아니라 사고로 인해 환경적 영향에 대한 분석도 병행할 필요가 있는데, 이는 유출량 및 유출되는 물질의 종류를 기준으로 검토하였다.
이러한 해양오염 사고에 대한 취약성 확인하는 방법으로 해양경찰청 통계자료에 따른 우리나라에 등록된 일반선박과 최근 5년간 해양오염 발생사고 건수의 평균치를 고려하여, 일반선박의 해양오염사고 발생율을 도출하였고, 장기방치ㆍ계류선박은 최근 해양경찰청에서 시행한 실태조사에 따른 장기방치ㆍ계류선박의 현황(2024년 8월 기준)을 기반으로 최근 5년 장기방치ㆍ계류선박의 사고 현황을 비교하여 해양오염 사고율을 도출하였다.
그리고 일반선박과 장기방치ㆍ계류선박 사고율을 비교하면 국내 등록된 선박은 어선과 상선을 포함하여 약 72,635척 (KMI, 2024b)이고 최근 5년 평균 사고발생 빈도는 258건(2024년 기준, 해양경찰청 통계)으로 일반선박에서의 오염사고 발생율은 약 0.35%로 나타났다. 반면에 장기방치ㆍ계류선박은 약 376척 중에서 평균 6건의 사고가 발생하여 약 1.6%의 해양오염 발생률을 보였다. 이를 비교하면 일반선박 대비 장기방치ㆍ계류선박의 오염발생률은 약 4.6배가 높다는 결과를 도출할 수 있다. 일반선박과 장기방치ㆍ계류선박의 해양 오염사고 발생률은 Table 5와 같다.
아울러, 일반선박과 장기계류선박 해양오염사고의 유출량을 비교하면, 1건당 유출량은 2.0㎘로 일반선박 1.3㎘ 대비 1.5배로 유출량이 많다. 이와 관련, 일반선박과 장기방치ㆍ 계류선박의 유출량 비교는 Table 6과 같다.
이뿐만 아니라, 해양오염사고의 영향은 유출되는 물질에 의해서도 큰 차이가 날 수 있다. 일반적으로 경유와 같은 경질성유는 그 물리ㆍ화학적 특성으로 인해 자체적으로 확산 ㆍ증발하여 자체적으로 소멸되는 경향이 큰 반면에 벙커씨유와 같은 중질성유는 자연 소멸되지 않고 에멀전화 되어서 장기간 해상에 잔존하는 특성이 있고, 이러한 특성으로 해양환경 및 어장ㆍ양식장 등에 피해를 유발하게 된다(ITOPF, 2013). 따라서 유출되는 물질이 중질성유일 경우는 해양환경에 대한 피해가능성이 더 높다고 할 수 있다.
이러한 측면에서 최근 5년간 일반선박과 장기방치ㆍ계류 선박에서 유출되는 오염물질을 비교한 결과, 장기계류선박 사고 시 유출물질은 중질성 유종(폐유ㆍ벙커유 등)이 전체의 55%를 차지하는 반면에 일반선박은 15.7%로써 장기방치 ㆍ계류선박이 일반선박의 3.5배 수준임을 알 수 있으며, 이는 장기계류선박에서 사고가 발생할 경우, 해양환경 및 재산 등에 대한 오염피해 가능성이 높음을 의미한다.
3. 현행 관리체계와 법률작용의 문제점
3.1 현행 법령의 장기방치ㆍ계류선박 관리체계 현황분석
장기간 방치ㆍ계류선박에 대한 관리는 다양한 법률로 분산되어 있다. 일단 장기간 방치ㆍ계류선박에 대한 범위가 선박의 입항 및 출항 등에 관한 법률(이하 “선박입출항법”) 제7조에 따른 계선신고 선박, 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 “공유수면법”) 제6조에 따른 방치선박, 선박안전 법 제3조, 시행령 제2조 및 시행규칙 제7조 및 어선법 제21조 및 시행규칙 제49조에 따른 계선사유서를 제출한 선박, 민사집행법 제178조에 따른 감수ㆍ보전 처분 선박 등으로 구분할 수 있다. 이러한 장기 방치ㆍ계류선박의 관리를 위해서 적용되는 법률인 선박입출항법, 공유수면법, 어선법, 선박안전법 및 민사집행법 외에도, 동 선박이 사고가 발생하면 해양오염에 대한 대비ㆍ대응을 위해서는 해양환경관리법 제64조 및 제65조가 적용된다. 장기방치ㆍ계류선박에 적용되는 법률 현황은 다음 Table 7과 같다.
먼저 선박입출항법의 장기계류선박과 관련된 규정으로는 “계선”에 대해 정의하고 있는데, 선박이 운항을 중지하고 정 박하거나 계류하는 것으로 규정하고 있다(선박입출항법 제2조 제10호). 그리고 “계선신고” 절차는 총톤수 20톤 이상의 선박을 무역항의 이루어진다고 규정하고 있다(선박입출항법 제7조). 그리고 관리청은 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 수상구역 등에 계선하기 위해서는 지자체 또는 지방해양수산청(관리청)에 선박계선 신고서를 제출하고, 신고를 받은 관리청에서는 선박계선 신고서의 확인란에 날인하여 신고인에게 발급함으로써 신고가 신고를 수리하여야 하도록 정하고 있다(Government service portal, 2024). 이는 수리를 요하는 신고로써 허가의 성격을 가진다고 할 수 있다. 그리고 선박입출항법에서는 계선 중인 선박의 안전을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그 선박의 소유자나 임차인에게 안전 유지에 필요한 인원의 선원을 승선시킬 것을 명할 수 있도록 하고 있다. 그리고 선박입출항 법에서는 계선신고 선박에 대해 강행적 성격의 행정행위에 대한 규정을 두고 있다. 선박의 이동명령과 행정대집행이 그것이다(선박입출항법 제8조 및 제40조). 우선 이동명령은 관리청이 무역항을 효율적으로 운영하기 위하여 필요하다고 판단되는 경우나 전시ㆍ사변이나 그에 준하는 국가비상 사태 또는 국가안전보장을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 무역항의 수상구역 등에 있는 선박에 대하여 관리청이 정하는 장소로 이동할 것을 명할 수 있도록 하고 있다. 그리고 행정대집행은 무역항의 수상구역 등이나 무역항의 수상 구역 부근에서 선박의 항행을 방해하거나 방해할 우려가 있는 물건에 대해서 그 장애물의 소유자 또는 점유자에게 제거를 명할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 관리청은 장기 계류선박에 대한 제거명령을 이행하지 않는 경우에는「행정대집행법」에 따라서 대집행을 할 수 있도록 규정하고, 장애물의 소유자 또는 점유자를 알 수 없거나, 수역시설을 반복적, 상습적으로 불법 점용하는 경우에는 사전통지 등의 절차를 생략하고 대집행이 가능하다. 그리고 이러한 대집행을 수행한 경우 관리청은 소유자에게 비용을 부과ㆍ징수하여야 한다. 이때 장기방치ㆍ계류선박은 항행장애물의 범위에 포섭되어야 행정처분이 가능하다.
두 번째 법령으로는 공유수면법이 있다. 공유수면법에서는 장기방치ㆍ계류선박을 “방치선박”으로 규정하고 있는데, 법 제6조에서는 공유수면관리청(해수부, 지방해양수산청, 지자체 등)은 전복ㆍ침몰ㆍ방치 또는 계류된 선박, 방치된 폐자재, 그 밖의 물건을 “방치선박 등”으로 정의하고 있고, 이러한 방치선박이 공유수면의 효율적 이용을 저해하는 것으로 인정되는 경우나 수질오염을 발생시킬 우려가 있다고 인정되는 경우 그 소유자 또는 점유자에게 사전통지 및 의견 제출 등의 절차를 거쳐서 제거를 명하도록 규정하고 있다. 그리고 공유수면관리청은 방치선박등의 소유자 또는 점유자가 정부의 제거명령을 이행하지 아니한 경우나 방치선박 등의 소유자 또는 점유자를 알 수 없는 경우에는 방치선박을 직접 제거할 수 있도록 규정하고 있다(공유수면법 제6조 제3항). 그리고, 공유수면관리청은 방치선박의 제거과정에서 의견을 제출 받은 경우에는 그 의견 내용의 타당성(그 권리의 주장이 정당한지 여부를 포함)을 확인하기 위해 재조사를 하도록 함으로써 사유재산에 대한 국가의 개입에 대한 필요성과 보충성을 검토하는 절차를 마련하고 있다.
세 번째는 선박안전법과 어선법이다. 선박안전법과 어선법에서는 선박입출항법에 따른 계선신고를 위해서 검사를 면제토록 하는 규정이 적용된다. 선박안전법 제3조 및 시행령 제2조에는 선박검사의 적용을 제외하는 규정이 있으며, 동 규정에 따라서 선박검사증서를 발급받은 자가 일정 기간 동안 운항하지 않을 목적으로 그 증서를 해수부 장관에게 반납한 후 해당 선박을 계류한 경우 그 선박에 대해서는 선박검사를 면제하도록 하고 있다. 이때 선박소유자 등은 계선사유서와 해당 선박의 선박검사증서를 첨부하여 해수부 장관에게 제출만하면 절차가 끝나게 되며, 계선기간은 2년으로 정하고 1년 단위로 연장할 수 있다. 그리고 어선에 대해서도 어선법에 따라서 이와 동일한 규정이 있다. 어선법 제21조에서는 어선검사 면제 범위를 규정하고 있고, 동 법 시행규칙 제49조에서는 어선검사증서를 발급받은 자가 일정 기간 동안 운항하지 아니할 목적으로 그 증서를 해수부 장관에게 반납한 후 계류하는 경우에는 검사가 면제된다. 그 기간은 선박안전법과 동일하다.
네 번째는 민사집행법이다. 앞서 살펴본 법률은 공법관계에 있는 법률로써 주로 장기방치ㆍ계류선박에 대한 검사면제, 계선신고, 행정처분 등을 규정하고 있다. 반면에 민사집 행법 민사관계 법률로써 채권대상물이 된 선박에 대한 감수 ㆍ보존처분(민사집행법 제178조)에 대한 규정이다. 법원은 채권자의 신청에 따라 선박을 감수(監守)ㆍ보존을 위해 필요한 처분을 할 수 있도록 규정하고 있고, 이러한 처분은 경매개시결정이 송달되기 전에도 압류의 효력이 발생한다. 실제 항내 장기계선신고 선박 중에는 법원의 감수ㆍ보전 처분을 받은 선박이 있고, 통상적으로 동 선박에는 관리인이 지정되어 있다.
다섯 번째는 해양환경관리법이다. 해양환경관리법은 앞서 살펴본 법률과는 달리 장기방치ㆍ계류선박에 대한 관리 측면이 아니라 선체노후 및 관리부실 등의 결과로서 초래되는 해양오염과 연관성이 높다. 장기방치ㆍ침몰ㆍ침수 또는 파공 등으로 기름유출이 발생하는 경우, 선박 소유자는 방제 및 배출방지조치에 대한 의무가 발생하게 된다(해양환경관리법 제 제64조 제1항 및 제65조 제1항). 하지만 선박소유자가 자발적으로 이러한 방제의무를 이행하지 않는 경우, 해양경찰청은 기간을 정하여 조치를 명할 수 있고, 선박소유자가 이를 따르지 않는 경우, 직접조치를 수행한다. 그리고 이러한 조치에 수반되는 비용을 오염원인 행위자에게 부과 ㆍ징수할 수 있다(해양환경관리법 제64조 제2항, 제4항, 제5 항 및 제65조 제2항).
3.2 현행 관리체계에 따른 법률작용의 문제점
이러한 여러 법률로 관리되는 장기방치ㆍ계류선박에서는 선박, 환경, 관리 등에 대한 복합적 문제점이 원인이 되어서 해양오염 사고가 빈번하게 발생하게 된다. 실제 사례로 2022년 무안군에 장기방치ㆍ계류중인 준설선이 침몰하는 사고가 발생하였고, 중질성유가 약 12.3㎘가 유출되었다. 이때, 원인행위자의 자발적 방제조치 의무 미이행, 선체처리 주체의 불명확, 소요비용 과다 등으로 사고처리가 지연되어 사회적으로 이슈화되었으며, 이 사고의 원인으로 계선신고 후 관리부재 상태로 장기간 방치된 것이 지목되기도 하였다 (MBC News Desk, ‘22.7.11.). 이러한 장기방치ㆍ계류선박으로 인한 기름유출 사고는 ’24년에만 8건이 발생하는 등 사회적 문제가 현재까지도 지속되고 있다.
하지만 장기방치ㆍ계류선박에서 해양오염이 발생하는 원인으로 가장 큰 문제점은 결과적으로 해양오염이라는 환경 문제로 귀결되는데, 이에 대한 대책은 주로 항만관리 분야로 관리되고 있다는 것이다. 이는 장기방치ㆍ계류선박에 대한 정부의 대책은 해상교통질서 유지를 위한 순찰강화, 장기계류선박에 대한 비상대응(이동명령 등) 등과 같이 항만 분야에 집중하고 있고,(해양수산부 보도자료 “장기 계류선박 대응체계 구축 등 전국 무역항 안전강화”, ‘16.4.25.) 최근 장기방치ㆍ계류선박 오염사고로 인한 언론 이슈(연합뉴스, ‘24.8.5., SBS, ’24.8.2., KTV, ‘24.8.9., TV조선, ’24.9.26. 등)에서 보이는 정부의 대응도 해양환경 측면에 대한 대응보다는 행정대집행(선체제거 및 이동명령 등)에 대한 부분에 무게를 가두고 있는 것을 볼 때 정부에서는 이 문제를 주로 항만정책으로 접근하고 있음을 알 수 있다(국제신문, ‘24.9.24., 한국 해운신문, ’24.9.25.). 즉, 부각된 사회적 이슈는 해양환경 분야이지만 이를 관리하는 정책영역은 항만관리로써 이슈와 정책 간의 올바른 연결이 되지 않는다.
이러한 장기방치ㆍ계류선박의 해양환경 분야의 정책공백에 대한 문제점을 보다 구체화하여 살펴보면 (1) 해양환경 분야 관리체계의 부재; (2) 선박입출항법 및 공유수면법에 따른 행정처분의 적극적 실행에 한계; 그리고 (3) 선박소유자의 의무 부재 및 도적적 해이 등과 같이 3가지 요인을 꼽아 볼 수 있다.
이중 첫 번째 문제점은 해양환경 분야에 대한 관리체계의 부재이다. 앞서 살펴본 바와 같이 장기방치ㆍ계류선박은 선박입출항법, 공유수면관리법 및 해양환경관리법 등을 통해서 관리되고 있다. 우선 선박입출항법에서는 무역항의 수상 구역에 있는 장치방치 및 계류선박에 대한 처분을 규정하고 있다. 이러한 선박에 대한 행정처분을 수행할 수 있는 판단 기준으로 계선 중인 선박의 안전을 위하여 필요하다고 인정 하는 경우, 무역항을 효율적으로 운영 및 안전보장을 위하여 필요하다고 판단되는 경우 등에 대해서 선박의 이동을 명할 수 있도록 하고 있다. 그리고 선박의 제거 등과 같은 행정대집행을 수행하는 판단 기준도 선박의 항행을 방해하거나 방해할 우려가 있을 것으로 규정하고 있어, 환경적인 측면에 대한 고려 요인은 찾아볼 수 없다. 다시 말하면, 무역항 내의 장기방치ㆍ계류선박을 처리하기 위해서는 환경적인 요소를 고려하기 보다는 항행 또는 항만 운영 등에 대한 저해가 있는 경우에만 이러한 장기방치ㆍ계류선박에 대한 이동 또는 선체처리 등으로 수행할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.
그리고 공유수면 상의 장기방치ㆍ계류선박에 대해서는 공유수면법을 적용하여 방치선박으로 처분할 수 있다(무역 항의 수상구역 이외해역 포함). 그리고 동법에서는 이러한 처분의 판단 기준으로 공유수면의 효율적 이용을 저해하는 것으로 인정되는 경우와 수질오염을 발생시킬 우려가 있는 경우를 규정하고 있어, 그나마 “수질오염” 즉 환경적 요소에 대한 고려를 하고 있기는 하지만 공유수면법의 입법목적은 “공유수면(公有水面)을 지속적으로 이용할 수 있도록 보전 ㆍ관리하고, 환경친화적인 매립을 통하여 매립지를 효율적으로 이용”하는 것으로 규정하고 있고, 실제 공유수면관리청의 방치선박 제거 대상은 공유수면 매립ㆍ간척사업 등으로 폐업보상을 받고 계류 중인 선박, 선박 또는 어선 등록이 말소된 후 선체의 해체처리 등 조치를 하지 않은 선박 등이 주된 대상으로 하고 있어서(Yeo-Su office of MOF, 2024), 환경오염에 대한 예방의 관점보다는 공유수면에 대한 효율적 이용에 보다 방점을 두고 있는 것을 알 수 있다.
또한 장기방치ㆍ계류선박이 사고가 발생한 경우 해양환경관리법에 따라서 방제 및 배출방지조치 등을 수행해야 한다. 이때 해양환경관리법 제65조에 따른 배출방지조치의 선제적 적용을 통해서 사전예방적 조치가 가능하다는 의견이 있을 수 있다. 이에 대해서는 해양환경관리법 제65조에서는 “선박의 소유자 또는 선장, 해양시설의 소유자는 선박 또는 해양시설의 좌초ㆍ충돌ㆍ침몰ㆍ화재 등의 사고로 인하여 선박 또는 해양시설로부터 오염물질이 배출될 우려가 있는 경우에는 오염물질의 배출방지를 위한 조치”를 취하도록 규정하고 있어, 사고가 발생하지 않은 장기계류선박에 대해서 이러한 규정이 적용 가능한지는 검토가 필요하다. 해양환경 관리법 제65조에서는 선박 또는 해양시설의 좌초․충돌․침 몰․화재 등의 사고로 인하여 오염물질이 배출될 우려가 있는 경우에 선박소유자 또는 선장, 해양시설의 소유자에게 배출방지조치 의무 등을 부과하고 있고, 미이행시 방제조치의 명령 및 직접조치 등과 같은 행정행위를 수행한다. 이와 관련, 장기방치ㆍ계류선박은 “충돌ㆍ좌초 등”과 같은 수준의 해양사고 발생 선박이라고 볼 수 없으므로 장기방치ㆍ계 류되었다는 사실만으로는 해양환경관리법 적용은 어려운 것으로 판단된다. 이뿐만 아니라 장기방치ㆍ계류선박의 소유자가 배출방지조치를 수행하지 않는 경우 해양경찰청의 방제명령은 “작위의무”를 명하는 행위로써 “하명”에 해당하며, 이는 사인에게 의무를 부과하는 것으로 침익적 행위의 성질을 가지므로 반드시 법령이 정한 요건이 갖추어졌을 때 행할 수 있다(Seon, 2024). 특히, 해양환경관리법 제65조에 따라서 선박소유자에게 부여된 의무를 이행하지 않은 경우 형사벌 규정(해양환경관리법 제127조)이 병기되어 있고, 이러한 형사처벌을 위해서는 죄형법정주의가 보다 엄격히 적용 되고, 행정형벌의 경우 행정처분의 적법성이 전제가 되어야 하므로 장기방치ㆍ계류선박에 대한 해양환경관리법 제65조의 규정에 따른 처분은 그 처분의 적법성을 담보할 수 없으므로 형사처벌도 불가한 것으로 판단된다(Leem, 2023). 이러한 판단에 의해서 장기방치ㆍ계류된 선박에 대한 선제적 배출방지조치에 대한 근거는 미비하다고 할 수 있다(대법원 2007.1.13. 선고 2007도3918).
두 번째 문제점으로 선박입출항법과 공유수면법에 따른 행정처분의 적극적 실행에 한계가 있다. 국가무역항에서 장기방치ㆍ계류선박은 그 동안 고질적 해양오염 원인으로 지목되고 있었으나, 이러한 선박을 제거할 수 있는 선박입출 항법 등에 따른 이동명령 및 행정대집행 등의 조치는 그간 적극적으로 이루어 지지는 않은 것으로 알려져 있다(KBS, “‘선박 무덤’ 장기계류 176척…첫 강제 집행?”, ‘24.10.25.). 이러한 부분은 앞서 언급한 장기방치ㆍ계류선박에 의해 발생 하는 이슈는 환경문제인데 반해 주로 적용되는 법률은 선박 입출항법 등과 같은 항만분야에 대한 법률이기 때문으로 분석된다. 이는 선박입출항법을 적용하여 취해지는 행정처분 역시 침익적 행정행위로 보아야 하기 때문에 이러한 행정행 위는 적용은 보충성과 최소 침해의 원칙을 따라서 취해져야 하는 것이 일반적이다. 이러한 관점에서 장기방치ㆍ계류선박에 대한 이동명령 조치를 취하기 위해서는 당해선박이 “계선 중 안전에 대한 문제” 또는 “항만 운영 및 안전보장을 저해”하는 상태인 것으로서 해석의 범위에 포섭되어야 하지만 각 선박에 대한 구체적 조사 없이 장기방치ㆍ계류되었다는 사실만으로는 선박 안전에 대한 저해가 있다고 단정적으로 판단하기에는 한계가 있고, 장기방치ㆍ계류되어 있는 선박은 주로 다수가 계류되어 있는 항만구역 내에 위치하는 경우가 많아 그 자체로 항만의 안전이나 보안에 위협을 주고 있다고 보는 것도 제한적이라고 할 수 있다. 그리고 앞서 언급한 행정법상 원칙이 선박의 이동ㆍ제거와 같은 행정대 집행에도 동일하게 적용어야 하므로 행정상 사실행위를 위해서는 장기방치ㆍ계류선박이 “항행장애물”의 범주에 포함 되어야 하거나 “선박의 항행을 방해하거나 방해할 우려”가 있어야 한다. 하지만 앞서 언급한 바와 같이, 항내 장기간 방치되는 선박은 지정된 계선구역에 있는 경우가 많고, 이는 일반적인 선박이 항행하는 항로 외 구역이므로, 선박의 항행에 방해가 되거나 방해가 될 우려가 있다고 보기는 어렵다. 심지어 장기방치ㆍ계류선박이 항내에서 침몰사고가 발생하여 침몰된 위치가 항로 밖의 구역이고, 이러한 구역 에서의 침몰선박은 항만안전, 보안에 위협을 준다고 볼 수 없거나 항행에 장애가 된다고 보기 어려운 경우가 많아서 당해 선박에 대한 이동명령이나 행정대집행과 같은 행정처분을 시행하는데 한계가 있다. 이러한 결론은 앞서 언급한 바와 같이 침익적 행정행위로서 처분에 있어서 원인이 되는 행위에 대해 명확한 법률 근거와 권력적 사실행위에 따른 법률적합성의 원칙이 동일하게 적용되어야 하기 때문이다.
그리고 공유수면에서 장기방치선박에 대한 행정청의 사실행위에 대한 근거 법률인 공유수면법에 있어서도, 공유수면관리청에서는 “공유수면의 효율적 이용을 저해” 또는 “수 질오염을 발생시킬 우려”가 있는 경우에 선박 소유자 또는 점유자에게 제거를 명하고 미이행시 직접조치할 수 있는 근거 규정이 있다. 하지만 이러한 공유수면법 자체가 공유수면의 효율적 이용을 위해 제정된 법률로 이러한 취지에 적합하도록 각 규정이 마련되어 오염저감 조치는 없고 선체 제거에 관한 규정만 두고 있다. 그뿐만 아니라 이러한 방치 선박은 선박소유자를 식별하기 어려운 경우가 많아서 국가가 직접조치를 취하게 되는데, 이러한 경우에도 선체제거 등의 조치 후 소유자가 재산권을 근거로 당해 처분의 절차와 내용의 부당성을 주장 할 가능성이 있어 소유자에 대한 파악과 사전통지 등에 상당한 노력이 투입된다. 행정절차법에서는 송달받을 자의 주소 등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우나 송달이 불가능한 경우에는 공시송달의 방식을 규정하고 있으나, 현실적으로 추후 당사자의 이의제기 등에 대한 부담으로 이러한 절차에 대해서도 소극적일 수 밖에 없다. 특히, 해당선박이 민사 관계에 따른 담보물권에 해당하는 경우에는 채권자의 권리관계도 고려해야 하므로, 상태가 양호한 대형 선박이나 철재 재질의 선박 등과 같은 재산적 가치가 높은 경우에는 그 절차의 실행에 있어 현실적 어려움이 있을 수밖에 없다.
세 번째 문제점은 장기 방치ㆍ계류선박의 소유자의 의무 면제에 따른 도덕적 해이를 들 수 있다. 장기방치ㆍ계류선박에 대한 행정체계는 기본적으로 소유자의 부담 완화를 위해서 만들어졌다고 할 수 있다. 선박안전법ㆍ어선법에 따른 계선사유서 제출은 선박ㆍ어선을 장기간 사용하지 않거나 선박으로 영업을 할 수 없는 기간에도 선박검사나 어선검사를 받도록 하는 것은 선박소유자에게 많은 부담을 줄 수 있으므로 이를 완화하기 위한 것이다. 그리고 선박입출항법에 따른 계선신고는 일정기간 동안에 영업중지 또는 미사용 선박을 안전하게 보관하도록 하기 위한 것이 제도의 목적이라고 할 수 있다. 따라서 선박안전법 또는 어선법에 따라서 계선사유서의 제출만으로 선박검사를 면제받고, 선박입출항법에 따른 계선신고를 통해서 선박을 계선함으로써 선박소유자에 대한 편의를 제공하고자 하는 것이다. 하지만, 현재 장기방치ㆍ계류선박은 선박관리에 대한 소유자 의무 면제와 정부의 관리공백으로 인해 선박 소유자가 선박의 유지ㆍ관리, 선박해체 등에 소요되는 비용을 절감하기 위해 악용되는 경우가 많다. 심지어 장기방치ㆍ계류선박에는 적재된 폐유, 폐기물 등 오염물질이 선내에서 함께 장기간 방치되어 우리나라의 항만과 연안에서 해양환경에 큰 취약요인으로 작용하게 된다.
3.3 장기방치ㆍ계류선박에 대한 해양오염 취약선박으로써 해양환경 정책의 필요성
앞서 살펴본 바와 같이, 장기방치ㆍ계류선박에서 발생하는 해양오염 문제는 해양환경 분야에 대한 관리체계의 부재, 항만관련 법률의 적용에 한계와 이러한 선박 소유자의 도적적 해이로 인한 자체관리의 부재가 함께 복합적으로 작용한 것이 원인이 된다. 그리고 이러한 복합적 원인을 기반으로 각 법률에 따른 관할 주체(해양수산부, 해양경찰청, 지방해양수산청, 각 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구 등)가 상이하여 일원적인 관리가 어렵게 되고 해양오염의 방지에 대한 관심을 저해하게 한다. 따라서 이러한 장기방치ㆍ계류선박에 대해서 선박입출항법, 공유수면법, 어선법, 선박안전법 및 민사 집행법 등과 같은 다양한 적용법률과 우리나라 연안의 각 구역(국가ㆍ지방관리무역항, 국가ㆍ지방관리연안항, 국가ㆍ 지방어항, 공유수면 등)에 관계없이 통합적 환경관리가 필요하다. 그리고 이러한 해양환경 관리체계는 선체위험성과 해양오염 위해성 등을 기준으로 “해양오염 취약선박”으로 분 류하여 해양환경 정책영역을 생성하여 관리토록 할 필요가 있다.
그리고 이러한 “해양오염 취약선박”을 대상으로 만들어지는 해양환경 정책은 기존 장치방치ㆍ계류선박뿐만 아니라 앞으로 새롭게 발생하게 될 취약요인을 포괄하여 관리토록 설계할 필요가 있다. 앞으로는 친환경 선박 등이 도입됨에 따라 기존 기름유출과 더불어 배터리나 암모니아 등과 같은 다양한 화학물질이 연료로 사용되고(Park and Youn, 2014), 이로 인한 화재ㆍ폭발 등으로 환경 위해가 발생 가능성이 높다. 아울러, 해양플라스틱 협약 등으로 선내 적재되는 폐어구, 폐기물 등 다양한 오염물질에 대한 환경문제도 더욱 커질 가능성이 높다. 따라서 관리주체, 관할범위 및 오염물질 등의 다양성을 포괄하도록 하여 해양환경 위해요소를 사전에 파악하도록 해야 한다. 그리고 선박소유자에게 이를 관리하는 의무를 부여하고, 미이행 시 국가가 직접조치할 수 있도록 하는 관리체계가 필요하다.
4. 해양오염 취약선박(장기방치·계류선박 등)에 대한 관리체계 구축 방안
4.1 해양환경 측면에 대한 고찰
앞서 살펴본 바와 같이 장기방치ㆍ계류선박(이하 해양오염 취약선박이라고 한다.)은 선체에 대한 위험성과 발생하는 해양오염 위해성, 그리고 관리주체의 모호성으로 인해 특별한 해양오염 위험요인으로 볼 수 있지만 관계법률의 복잡성 과 행정관청의 다양성 등으로 인해 해양환경 분야의 적절한 관리체계는 부재한 상태에 있으므로 이에 대해서 해양환경 분야의 제도적 보완이 필요하다. 우선 해양환경 측면에 대한 개선방안은 세 가지를 제안할 수 있는데, (1) 선박에 대한 현장조사; (2) 선박소유자의 해양환경관리 의무; (3) 필요시 국가의 직접조치가 그것이다.
우선 해양오염 취약선박에 대한 사전 현장조사이다. 해양 오염 취약선박은 선박사고, 폐기 후 방치, 계선신고, 계선사 유서 제출 등과 같이 다양한 원인으로 발생하고 있고, 선박 검사의 면제 등으로 실질적 관리부재 상태에 있다. 따라서 이러한 해양오염 취약선박의 관리를 위해서는 오염저감 조치의 필요성을 주기적으로 확인하여야 한다. 이를 위해서는 해양환경관리법에 장기간 방치되거나 계류되어 관리가 되지 않는 선박에 대한 해양오염 위험성에 대한 현장조사 시행 규정을 마련할 필요가 있다. 아울러 이러한 규정을 통해서 선박입출항법 또는 공유수면법 등에 규정되어 있는 취약 선박을 통합하여 조사할 수 있도록 해야한다. 그리고 실행에 있어서 현장조사는 긴급한 예방조치를 수행할 수 있는 전문기관이 담당하여야 한다. 이는 현장조사로 위험성을 판단하고 이를 통해 필요한 조치를 수행할 수 있기 때문이다. 그리고 현장 실태조사는 관계기관과 합동으로 수행할 필요가 있다. 이는 취약선박 정보공유 및 합동조사를 통해서 각 관계기관별 역할을 이행하도록 유도할 수 있기 때문이다.
두 번째는 선박소유자에게 해양환경 위해도 평가와 고위험 선박에 대한 배출방지조치 의무를 부여하는 것이다. 해양오염 취약선 선박검사가 면제된 상태로 장기간 경과되어, 소유자의 사실상 공백 상태가 된다. 그리고 이러한 선박은 운항도 하지 않기 때문에 기준미달 선박에 대한 행정적 제재 수단(출항정지 등)도 실효성이 없게 된다. 따라서 해양환 경관리법에 이러한 선박에 위해도 평가 의무를 규정하고, 그 결과에 따라서 고위험 선박으로 인정되는 경우에는 선내 잔존유 제거, 선박수리 등과 같은 오염물질 배출방지조치에 대한 의무를 부여할 필요가 있다. 이는 선박 안전 측면에서의 검사가 면제되더라도 해양환경에 대한 최소한의 의무를 부여함으로써 사고를 예방하고, 행여나 침몰ㆍ침수 등의 사고가 발생하여도 해양오염 피해를 최소화하는 법적 장치로 작동할 수 있기 때문이다.
그리고 이러한 위해도 평가 기준은 선체 노후정도, 적재된 오염물질 종류와 양, 과거 사고이력 및 선박에 대한 관리 여부 등과 같은 “위해도 평가 기준”을 시행규칙 또는 행정 규칙으로 규정하여, 일정 수치 이상인 경우 적극적으로 관리해야 한다. 더불어 평가 기준에는 유류를 연료로 사용하는 선박뿐만 아니라 LNG, LPG 등과 같은 액화가스를 연료로 사용하는 선박이나 배터리나 암모니아 등과 같이 화학물 질을 연료로 사용하는 선박도 포함시킬 필요가 있다. 이는 기후위기에 대한 국제적 대응으로 친환경 선박의 도입에 대한 관심이 매우 높아지고 있고, 국내에서도 어선이나 소형 선박 등에 이러한 친환경 추진체계를 갖추는 경향이 있기 때문이다(파이낸셜 뉴스, “해수부, 규제 개선으로 친환경 어선 개발 속도”, 2024.6.14.). 따라서 이러한 경향을 반영하여 평가 기준에 대한 요소를 검토할 수 있는데, 이를 포괄하는 고위험 선박를 판단하기 위한 평가 기준은 Table 8과 같이 제시할 수 있다.
세 번째는 해양오염이 유발된 가능성이 있는 상황시 국가가 긴급한 직접조치를 수행할 수 있도록 하는 것이다. 앞서 선박소유자에 대한 관리의무를 우선적으로 규정해야 하지만 이러한 취약요소가 발생하는 주요한 원인 중 하나가 소유자의 도덕적 해이로 인한 선박의 방치임을 고려할 때 선박소유자 소재불명 또는 연락 불가 등의 경우와 급격한 침수 우려 등과 같이 긴급한 상황이 발생하는 경우가 많다. 이에 대비하여 선박 소유자의 의무에 보충적으로 국가의 직접 조치에 대한 규정이 필요하다. 그리고 국가가 직접조치를 수행한 경우, 해당 조치에 소요된 비용은 선박소유자가 부담하도록 규정해야 한다. 그리고 직접조치를 규정하는 방법으로 “행정대집행” 방식과 “즉시강제”의 방식으로 나눌 수 있다. 두 방식 모두 행정절차법에 따른 사전통지 및 의견청취 등에 관한 절차가 필요하지만, 동 규정의 목적은 선박소유자에게 부여된 의무가 이행되지 않고, “해양환경ㆍ생태” 와 “이에 영향을 받는 사람”의 절충적 보호법익(Leem, 2023) 에 침해에 대해서 보다 신속한 조치를 취하기 위해서 그 긴급성을 반영하여 “즉시강제”의 성격으로 제정하고, 미이행에 따른 형사벌 규정을 병기하여야 한다. 현장조사, 소유자 의무 및 국가의 직접조치 등의 해양환경 측면에서의 해양환경관리법의 개정 방안은 Table 9와 같다.
4.2 항만관리 측면에 대한 고찰
이러한 해양환경 측면과 더불어 항만영역에서의 개선방안도 함께 검토되어야 한다. 이러한 항만영역에서는 기존 법률의 실행력을 강화하는 방안을 중점적으로 고려할 필요가 있다. 이러한 방안으로 (1) 선박입출항법에 따른 계선신고시 오염물질 등에 대한 사전확인과 (2) 선박입출항법상 이동명령 및 행정대집행의 실행 요건에 환경당국의 요청을 추가하는 방안과 (3) 환경ㆍ항만 분야의 민ㆍ관 통합 거버넌스 구축 방안 등과 같이 3가지를 제안해 볼 수 있다.
우선 선박입출항법에 따른 계선신고시 오염물질 등에 대한 사전 확인이 필요하다. 현행 선박입출항법에는 선박 소유자가 계선신고서와 부속서류를 제출하면, 관리청은 그것만으로 계선신고를 수리하도록 규정하고 있어, 실제 해당 선박에 대한 현장조사가 없어도 신고가 가능하다. 이로 인해 오염물질이 다량 적재되어 있거나 선체상태가 매우 불량한 경우에도 계신신고가 가능하여, 후추 해양오염의 원인이 되고 있다. 이에 대한 개선방안으로 선박입출항법상 계선신고의 민원처리 절차에 해양오염 전문기관인 해양경찰청의 협조를 통한 선체상태 및 오염물질 등을 확인 후 관리청에서는 신고를 수리하는 절차를 마련할 필요가 있다.
두 번째로 선박입출항법 및 공유수면법상 이동명령 및 행정대집행 등의 조치를 실행하는 요건에 방제당국의 요청을 추가하는 방안이다. 현행 선박입출항법이나 공유수면법에서는 관리청이나 공유수면청의 자체적인 판단에 의해서 이동 명령 및 행정대집행 등의 행정조치를 취하도록 하고 있다. 하지만 각 법률의 입법목적이나 이를 수행하는 각 기관은 환경관리의 업무비중이 크지 않다. 그리고 “선박제거”라는 개인의 재산권을 침해하는 행정행위에 대해 단독으로 판단하는 부담이 있다. 이러한 측면을 보완하는 방안으로 해양 환경관리법 상 해양경찰청에서 해양오염 취약선박의 관계 규정(제65조 및 제115조 등)에 따른 현장조사나 배출방지조치를 수행한 경우 공유수면법 상 공유수면관리청이나 선박 입출항법 상 항만관리청에게 후속조치로 선체제거를 요청하고, 이를 근거로 처분절차를 진행하는 방식을 제안할 수 있다. 이러한 경우 항만당국의 행정처분에 있어 보다 실효적이고 신속한 판단과 조치가 가능할 것으로 예상한다.
세 번째로는 환경ㆍ항만 분야의 민ㆍ관을 통합하는 거버넌스의 구축이 필요하다. 해양오염 취약선박의 관리는 항만ㆍ 환경 분야의 정부, 지자체, 선박소유자 및 항만운영사 등과 같은 다양한 이해당사자들이 엮어져 있고, 정부의 일방적 조치만으로는 그 실행적 한계가 있다. 따라서 중앙정부와 같은 정책부서와 지방행정기관이나 지자체와 같은 집행 부서 간의 연계와 더불어 정책수요자인 민간, 그리고 학계 전문가 등을 모두 포괄하는 다층적 거버넌스 체계의 구축이 필요하다. 이는 지역별 취약선박의 현황과 오염위험 정도를 확인하고, 현장에서의 오염저감 조치와 더불어 그 집행과정에서 발생하는 환경ㆍ항만 분야의 다양한 문제점을 통합적 관점의 정책과제로 순환할 수 있기 때문이다. 그리고 이러한 거버넌스의 실행을 위해서 해양환경관리법 또는 선박입출항법 등에 중앙정부, 지방정부, 민간 소유자, 환경 단체 및 학계 전문가가 참여하는 “해양오염 취약선박 관리위원회” 규정을 신설하고, 디지털 플랫폼을 기반으로한 운영이 필요하다. 이를 통해서 항만 ㆍ환경 분야의 다양한 주체의 역할을 상호 인식하고 통합정 책의 수립ㆍ시행을 위한 핵심 도구로 활용할 수 있다.
5. 결 론
1990년 2월 20일 연합뉴스에서는 “浦項지구해경은 20일부터 오는 3월10일까지 慶北동해안 일대 주요 항포구를 대상으로 폐선방치행위를 집중단속, 적발될 경우 선주를 해양오 염방지법에 따라 모두 입건키로 했다.”다고 보도하고 있다. 이를 보면 우리나라의 해양오염 취약선박에 대한 이슈는 매우 고질적이고 장기간 지속된 문제임을 알 수 있다. 그리고 이러한 문제가 그동안 지속되었음에도 불구하고 법률작용의 현실적 제약으로 인해 정부의 적극적 조치에 어려움이 있어 왔던 것이 사실이다. 그리고 정책적 측면에서도 이러한 문제점의 개선을 항만정책 영역으로만 바라봄으로써 해양환경 측면에 대한 개선에 대한 노력이 미비한 부분도 있었다. 그뿐만 아니라 해양오염 취약선박에 대해 현장 관점에서의 직접적 전제인 집행적 부분에 대한 접근도 모자란 부분이 있었다.
하지만 최근 부산ㆍ목포ㆍ인천 등 주요 항만도시에서 해양오염 취약선박에서 사고가 연이어 발생하여 사회적 이슈가 되고 있고, 정부는 이러한 이슈를 계기로 동일한 문제가 반복되지 않도록 정책ㆍ제도적으로 보완 방안을 검토하고 개선해야 한다. 이러한 방안으로 해양환경 정책 분야에서는 해양오염 취약선박에 대한 사전 실태조사, 선박소유자에 대한 해양오염 위해도 조사 및 배출방지조치 의무부여 그리고 긴급한 경우에 대한 국가의 직접조치 근거규정 등을 제안할 수 있고, 항만관리정책 분야에서는 계선신고 시 방제당국의 현장확인과 그 결과에 따른 행정대집행 수행 등을 제안할 수 있다. 그리고 무엇보다도 이러한 개선방안의 법제화에 있어서 해양환경 정책과 항만관리 정책이 함께 나란히 검토 하되, 상호 연계하여 추진해야 한다.
그리고 무엇보다도 이러한 개선방안의 실효성을 담보하기 위해서 제도의 집행성을 담보해야 한다. 아무리 좋은 법률과 제도라고 하더라도 이를 현장에서 집행할 인력, 장비 그리고 전문성 없다면 무의미 하기 때문이다. 특히, 해양오염 취약선박에 대한 관리체계는 현장 실태조사, 해양오염 저감조치 또는 배출방지조치 등이 포함되어야 하므로 조사 ㆍ점검, 그리고 긴급방제와 연계성이 높은 집행 정책이라고 할 수 있다. 그리고 이는 “선박”, “환경” 및 “화학” 등 다양한 전문 분야가 동시에 작용하여 장비에 의해서 실행되는 복합적 영역이기도 하다. 따라서 이러한 해양오염 취약선박에 대한 문제해결은 법ㆍ제도를 설계하는 단계에서 이러한 집행 가능성을 가장 우선적으로 고려하여, 실제 현장에서 보다 강력한 조치가 실행되도록 하여야 할 것이다.
