1. 서 론

Fig. 1에서 보는 바와 같이 광역해양생태계(Large Marine Ecosystem, 이하 LME)는 전 세계 어획량의 약 90%를 제공하 고 매년 3조 달러 이상의 재화 서비스를 제공하는 중요한 해양생태계이다. 하지만 남획 등 인간의 활동에 따른 영향 증가로 급속한 해양환경 악화가 진행됨에 따라 해양환경의 지속적 관리·보전이 중요한 사안으로 떠올랐다(IUCN, 2021). 그 결과 UN은 현재까지 물리적 〮생물학적 특성으로 구분되 는 66개의 LME를 설정하고 이 해역에서 발생하는 유류오염, 해양쓰레기 등 월경성(越境性) 환경문제를 상호 협력적 방 식으로 관리할 수 있도록 지구환경금융(Global Environment Facility, 이하 GEF) 및 세계은행의 재정적 지원을 통해 LME 프로젝트를 수행하고 있다(GEF, 2017). 미국해양대기청은 2007년 연안국의 지속가능한 해양의 이용을 보장하기 위해 과학적 기준에 따라 LME를 5가지 주요 모듈1)로 분류하였다 (NOAA, 2021).

황해(Yellow Sea)의 경우에도 66개의 LME 중 하나로 LME 에 관한 정보를 지도 기반 레이어 형식으로 보여주는 LME Hub 웹 사이트에서는 황해를 인류 및 환경에 부정적 결과를 유발할 수 있는 상태 변화에 관한 척도에서 LME 5개 모듈 에 의해 최하 등급으로 지정할 만큼 그 오염성을 연안국들 이 통합적으로 관리의 중요성을 언급하고 있다(Sherman et al., 2009)2). 특히 황해는 반폐쇄해3)의 지리적 구조를 가지고 있어 스톡홀름 회의 권고 854) 및 유엔해양법협약 제194조5) 에 따라 연안국 간 오염관리를 위한 특별한 협력이 필요하 다. 이러한 황해의 월경성 환경오염 문제를 해결하기 위한 기존 노력 사례로는 동아시아해양환경관리기구6), 유엔개발 계획7), GEF 등 국제기구의 재정 지원을 바탕으로 한 황해광 역해양생태계 프로젝트가 2기까지 진행되어 온 것을 살펴볼 수 있다. 그러나 국제자연보전연맹8)에서 발간한 세계 광역 해양생태계의 지속가능한 발전 보고서에서도 지적하듯 황 해를 둘러싼 조약 당사국의 정치 제도적 차이와 개별 국내 법 조항 간 중복 등 법률 적용 범위의 모호성과 이행수단 부 재에 따른 문제점이 노출됨에 따라 연안 당사국 중심의 지역 적 조직체계 설립을 중심으로 해당 문제를 실효성 있게 다루 어야 할 필요성이 증가하고 있다(Sherman and Adams, 2010). 이러한 황해광역해양생태계의 생태계 및 환경보호를 위해 서는 한국, 중국, 북한의 협력이 절실한 상황이다. 따라서 이 연구는 제3기 YSLME 프로젝트가 이행수단을 확보할 수 있 도록 한·중·북 지역협력체제의 단계적 구축방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 본 연구는 기존 YSLME 프로젝트의 성 과 및 한계를 분석하고 와덴해 삼국협력과 같은 선진사례와 의 비교분석을 통하여 한·중·북 지역협력체의 설립과 운영 에 관한 단계적 조약화 방안의 타당성을 검증하도록 한다.

2. YSLME 프로젝트의 법적 지위 및 문제점

2.1 법적 지위

YSLME 프로젝트는 1991년부터 세계은행 및 GEF의 지원 을 받아 당사국인 한국과 중국이 추진하고 있는 황해 해양 오염 방지 및 자원의 보전에 관한 사업이다. 즉, 국가 간 체 결한 조약9)이 아닌 국제기구 등의 지원을 받는 사업에 불과 하므로 당사국에게 조약법에 관한 비엔나협약에 따른 법적 권리 및 의무관계를 창출하지 않는다.

프로젝트는 제1기(2003년~2008년) 및 제2기(2014년~2020 년)로 나누어 추진되어왔으며, 제1기 시기에는 월경성 오염 원에 관한 진단분석(Transboundary Diagnostic Analysis, 이하 TDA)을 통하여 사업목표를 설정하였으며 목표달성을 위한 지역의 전략 행동계획(Strategic Action Plan, 이하 ‘SAP’)을 수 립하였고, 한국과 중국은 SAP을 달성하기 위한 국가 전략행 동계획(National Strategic Action Plan, 이하 N-SAP)을 수립하였 다. 1기 사업에서의 주요 성과로는 TDA를 위하여 한국과 중 국이 공동 해양과학조사를 수행한 것을 들 수 있다. 제2기 사업은 1기 사업에서 수립한 SAP을 국가적 차원에서 실천하 기 위한 YSLME 위원회를 Fig. 2에서 보는 바와 같이 조직하 고 관계부처의 참여 및 전문가 그룹의 적극적인 활동10) 등 을 통해 지속적으로 사업을 관리해왔다(GEF et al., 2021). 이 위원회의 법적 지위 또한 준법률 문서상의 비구속적 성질의 SAP 이행관리 조직이다(GEF et al., 2017).

2.2 문제점

1) 위원회의 집행관할권 부재

YSLME 프로젝트 2기는 기존의 문제점으로 인식되던 조 직화 된 SAP 이행관리 체계의 부재(GEF et al., 2019)를 대응 하기 위해 위원회라는 이행 도구를 마련했다는 점에서 의미 가 있다. 그러나 위원회의 주요 역할인 프로젝트 관리에 관 한 결정은 법적 구속력이 없으므로 당사국들의 SAP 불이행 시 별도의 제재를 가할 수 없다는 한계가 있다.

2) 북한의 온전한 참여 제외

UN의 재정적 지원을 받는 YSLME Project에서 한국과 중 국은 당사국으로 참여하였지만 북한은 지속적인 군사적 도 발로 UNDP/GEF의 제재를 받았기 때문에 옵서버로 참여하는 한계를 가지고 있다. 그 결과 TDA를 수행한 1기 때에는 북 한의 공동 과학조사 참여가 실현되지 못하였고 옵저버로서 의 참여만 허용되었다. 이러한 북한의 제한적 참여는 지속 가능한 프로젝트 운영을 위해 반드시 해결해야 할 문제로 지적되고 있다(GEF et al., 2018).

이를 해결하기 위해 중국의 자연자원부와 한국의 해양수 산부가 황해 환경문제를 협력적 방식으로 해결하기 위해 체 결한 양해각서와 중한 해양과학 공동연구센터(China-Korea Joint Ocean Research Center, 이하 CKJORC) 설립을 북한의 참 여 방안 모델로 제시한다. 즉, 북한을 포함하는 삼자 간 양 해각서를 체결하고 북한의 해역도 공동 과학조사의 범위로 포함하여야지만 정확한 황해 생태계 진단이 가능할 것이다.

3) 적용 범위의 제한

YSLME 프로젝트의 지리적 범위는 Fig. 3과 같이 발해만을 제외하고 북쪽으로 산동반도와 요동반도를 연결하는 선부 터 남쪽으로 제주도와 양자강 하구를 잇는 선 내의 해역을 포함한다. 발해만은 대규모 해상운송과 연안의 공업 폐수, 화학비료 등에 의해 육·해상 오염원이 끊임없이 유입되고 있다11). 더욱이 2011년 발해만의 대규모 해상유전 기름 유출 사고12)는 황해를 더욱 위협하고 있다. 따라서 황해의 오염 을 통합적으로 진단하기 위해서는 발해만도 프로젝트의 조 사 범위에 포함시켜야 한다.

3. 지역해협력 우수사례 비교 분석

육상 기인 및 해상 기인 해양 오염원을 다루는 보편적인 다자 조약은 존재하지 않는다(Churchill and Lowe, 1999). 선박 에서 발생하는 오염원에 한정하여 국제해사기구(International Maritime Organization)에서 관련 규제의 제정 및 감독 기능을 맡고 있을 뿐이다. 그 결과 특히 오염에 취약한 반폐쇄 지역 해의 경우 연안국 간 별도의 조약 및 의정서를 체결하여 오 염방지를 위한 당사국의 구체적 의무와 책임 관계를 다루고 있다.13)

반 폐쇄해인 황해광역해양생태계의 오염 문제를 실효성 있게 다루기 위해서는 연안국 간 사회적 배경과 경제적 수 준의 차이를 고려하여 점진적 지역협력체제를 구축해야 한 다. 아래에서는 한·중·북과 같이 상이한 정치구조를 가진 덴 마크·독일·네덜란드 삼국이 와덴해 보존이라는 공동의 목표 달성을 위해 협력한 우수사례를 분석한다. 이후 YSLME 3기 에 적용 가능한 제도적 방향성을 도출하고자 한다.

3.1 와덴해 삼국협력

1) 역사 및 조직체계

와덴해는 덴마크, 독일, 네덜란드가 공유하는 유럽 북쪽의 연안이다. 철새에게도 매우 중요한 와덴해를 생태학적 독립 체로 관리하기 위해 1982년 연안 삼국이 해양생태계를 보존 하기 위한 공동의 협력 행사를 선언했다. 그 역사는 1982년 덴마크 코펜하겐에서 와덴해 보호를 위해 71 람사협약, 야생 생물 및 서식처 보호를 위한 79 유럽협약 등 기존 협약을 준 수하고 삼국의 유기적 협력을 선언하는 내용의 ‘공동선언 문’ 채택에서 비롯하였다.

이를 바탕으로 Fig. 4에서 보는 조직체계를 구성하여 관리 목표를 이행하는 내용을 골자로 한다. 이후 국가 간 이행협 력을 도모하기 위해 1985년 제4차 정부간 회의의 결정에 따 라 2년 뒤인 1987년에 와덴해 공동 사무국이 설립되었다. 그 결과 네덜란드 헤이그에서 와덴해 삼국협력을 위한 조직체 계를 삼국 정부 간 회의, 정부 간 의회, 와덴해 이사회, 공동 사무국 그리고 계획별 전문가 그룹 이 5가지로 구성하였다 (Dettmann and Enemark, 2004).

2) 협력 성공요인

첫 번째 특징은 서로 다른 정치제도를 가진 유럽 삼국이 비구속적, 정치적 문서 성질의 공동선언을 통해 와덴해의 지속적 사용과 보존을 위해 협력하겠다는 정치적 의지를 대 외적으로 천명한 것이다. 이는 당사국 차원에서 공동의 목 표 이행을 위해 실행해야 할 행동계획에 관한 제도적 근거 를 마련하였다는 의미를 가진다. 이 근거를 바탕으로 1987년 와덴해 공동 사무국을 설립할 수 있었다.

두 번째 성공 요인은 삼국은 공동의 목표를 달성하기 위 해 7가지 기본원칙14)을 수립하고 기존 협약과 연계를 모색 하였다는 점이다. 기본원칙들은 국제환경법 상 다소 모호한 ‘예방의 원칙’, ‘사전주의의 원칙’, ‘오염자 부담의 원칙’ 등 을 공동선언을 통해 구체화했다는 의의가 있다(Soto, 1996). 또한 Table 1에서 보듯 기존 협약과 연계를 모색하여 관리 원칙을 수립하였다. 이는 서로 다른 정치적 배경을 가진 3국 이 협약의 내용에 구속력 있는 요소를 수반하기 꺼려하였기 때문에 기존의 람사르 협약과 같은 유관 협약을 이행의 연 결고리로 활용하였다는 특징이 있다.

세 번째 성공 요인은 삼국 모니터링 및 평가 프로그램 (Trilateral Monitoring and Assessment Program, 이하 TMAP)의 구축이다. 1997년 정부 간 회의에서 와덴해 생태계 상태의 과학적 측정자료를 제공하고 와덴해 계획이 명시하는 목표 들의 이행현황을 점검하기 위한 목적으로 TMAP을 채택하 였다. 이는 관련 EC 지침, 국제 규범 등과 나란히 와덴해의 보호정책 및 관리를 핵심으로 한다. 또한 공동 관리 데이터 를 포함하여서 평가 기준으로도 활용한다. 더욱이 삼국은 통일된 방식으로 데이터를 수집하고 공유 및 관리를 하기 위한 ‘TMAP 데이터 관리 시스템’을 Fig. 5와 같이 와덴해 지 역 계획 포털에 제공하고 있다. 와덴해 지역계획 포털은 지 리적으로 삼국의 배타적 경제수역15)까지 포함하여 지도에 연안의 용도, 시설, 보호 구역 등 항목별 최신 데이터와 삼 국의 GIS를 레이어링 하여 조화로운 방식으로 다양한 정보 를 구현하고 있다. 이는 연안국 간 국제 협정에 따른 국가별 보고서16) 작성에 즉각적으로 와덴해 지역의 상태를 평가하 고 정보를 수집할 수 있도록 국가 간 데이터 공유 체계로서 의 기능을 가진다.

3.2 YSLME에의 적용방안

와덴해 삼국협력의 성공요인은 단계적·통합적 해양공간 관리 체계 구축에 있었다. 도입기에는 삼국의 공동선언을 통해 실체적 집행기구인 사무국을 설립할 제도적 기반을 구 축하였다. 다음으로는 기존 협약과의 조화를 모색하여 공동 의 목표 달성을 위한 기본원칙을 수립하였다. 마지막으로 TMAP과 같은 객관적 정보 공유시스템을 구축하여 이행에 관한 지속적 모니터링을 가능하도록 하였다.

YSLME에도 한국·중국·북한이 황해의 해양환경을 보호하 고 실효성 있는 관리를 위한 공동선언을 시작으로 N-SAP 수 립을 위한 조사센터 설립의 정당성을 확보할 수 있을 것이 다. 이후 N-SAP 실행을 위한 현행법의 제·개정 과정이 필요 할 것이다. 이때 TMAP과 같은 실체적 정보공유시스템 마련 은 국가별 해양조사 관계부처 간 이행협정을 통해 도입 가 능할 것이다.

4. 시사점 및 단계별 삼국 지역협력체제 설립안

4.1 시사점

1) 북한의 참여 보장

앞서 북한의 참여 제한으로 인해 YSLME의 상태를 평가 하는 자료에 한계가 있어 정확한 진단이 부족했던 점을 개 선하고 YSLME 관리체제를 지속가능한 방향으로 운영하기 위해 Post-YSLME는 SAP에 관한 연안 국가의 이행력 담보와 이해관계자의 포괄적 참여 유도를 핵심 목표로 정해야 한 다. 특히 북한의 참여가 보장되어야 하나 UNCLOS 당사국이 아닌 가입국의 수준에 머물러 있는 북한의 상황17)을 고려하 였을 때 단계적 접근이 필요하다(Chung, 2013).

2) 재정

앞서 북한의 참여를 보장한 JORC의 운영은 유엔해양법협 약18) 상 해양오염 및 그 처방에 관한 연구를 촉진하고 과학 조사 계획을 수행하는 행위로 볼 수 있다. 이는 개발도상국 으로서 UN의 재정 지원을 받는 중국에게는 YSLME 프로젝 트 지속을 위한 GEF의 보조 명분이 될 것이다. 또한 북한의 경우 한스자이델재단19)의 후원을 통해 환경 관련 계획을 추 진해오고 있는 점을 고려할 때 제3차 YSLME 프로젝트에 북 한의 완전한 참여가 보장받고 지역적 거버넌스를 구축하는 수준까지 발전된다면 동 재단에서의 지원도 가능할 것이다 (Wen, 2006). 이처럼 기존에 설립된 한국·중국의 황해 임시 위원회에 북한을 당사국으로 포함하여 삼국 YSLME 위원회 를 설립한다면 기존 GEF의 기금은 물론 한스자이델재단의 기금도 확보하여 초기 삼국 지역협력체제의 안정적 운영에 기여 할 것으로 판단된다. 이를 위해서는 관련 UN 의제 및 규칙, GEF의 절차 등을 삼국이 완전하게 준수하는 노력이 필요할 것이다(GEF et al., 2018).

4.2 단계적 삼국 지역협력체제 설립 방향

1) 공동선언 및 삼국 해양과학 공동연구센터 설립

첫 번째 단계로는 한국·중국·북한이 연성법 유형인 비구 속적·정치적 성질의 삼국 공동선언을 하는 것이다. 세 정부 가 주체성을 가지고 해양오염에 관한 국제법상 일반원칙20) 과 연계하여 황해의 보전을 위한 의지를 대외적으로 천명할 필요가 있다. 이후 공동선언의 실행을 위한 삼국 협력 의지 를 담은 양해각서를 교환하여 북한을 포함한 해양과학 공동 연구센터를 설립을 제안한다. 삼국 JORC는 와덴해 삼국협력 사례의 TMAP과 같이 당사국 간 통일성 있는 데이터 관리를 핵심 목표로 하며 국가 간 실시간 공유 가능한 모니터링 및 분석 프로그램을 구축하여 통합적인 현황분석과 핵심과제 를 도출하도록 해야 한다.

2) YSLME 삼국협약 체결 및 협의체 구성

두 번째 단계로는 YSLME의 지역적 문제를 실효성 있게 다루기 위해서 삼국이 국제협약을 체결하는 것이다(Lee and Lee, 2011).21) 1단계에서 수립한 SAP의 이행력 담보를 위해 구속력 있는 법적 체제가 필요하기 때문이다(Jang, 2014). 협 약은 2단 체제로 구성하여 골격협약에는 3국 YSLME 협의체 구성22) 및 집행관할권 부여, 당사국 SAP 이행책임 규정, 준 수 위원회의 역할 범위 등을 규정하고, 부속서에는 삼국 JORC의 모니터링 결과에 각 집행부가 민첩한 대응이 가능 하도록 개정에 관한 사항을 수록한다(Kim, 2015).

협의체의 구성은 Fig. 6에서 보는 바와 같이 조직할 것을 제안한다. 삼국 정상이 운영하는 위원회를 중심으로 국제적 으로 위원회의 전략 이행 과제를 지원하고 의견을 주는 관 리과학기술 패널23) 과 국내적으로 사업관련 내용 조정을 주 도하는 범부처 조정위원회24) 를 기반으로 한다. 각각 사무국 과 국가 조정관의 지원을 받아 삼국의 6개 분과별 전문가의 자료를 토대로 이행지표를 판단한다.

이전 한·중 임시위원회 조직도상에는 없었던 ‘준수 위원 회25)’를 신설하는 부분은 협약 이행을 관리·감독할 권한을 부여한다는 점에서 중요하다. 입법부의 역할을 하는 운영위 원회의 규정을 위반한 경우 사법부의 역할을 하는 준수 위 원회가 과태료 부과의 형식으로 규제하여 이행력 담보 수단 을 마련한다(UNEP, 2006). 단, 사전에 협력 의무를 불이행할 수밖에 없는 특별한 정치적·자연적 상황 및 사유가 있는 경 우는 제외한다.

4.3 협약의 국내적 이행 방안

1) 관계 법령의 정비

삼국 공동선언 이후 국가 간 기속적 동의 의사를 바탕으 로 YSLME에 관한 다자조약을 체결하였을 경우26) 유엔해양 법협약27) 과의 조화를 모색하여 국내적 이행을 위한 관계 법 률의 정비가 필요할 것이다. 해양환경 관련 한국과 중국의 주요 법률로 한국의 경우 해양환경관리법, 중국은 해양환경 보호법이 있다. 북한의 경우 해양환경 관련 독립적 법률 대 신 자유무역항 규정 및 경제수역에 관한 정령이 있다.

각 국가의 기존 법률에 황해 오염의 과학적 진단을 위한 삼국 해양과학 공동연구센터 조사 기본계획 수립 및 운영에 관한 절차, 수집 데이터의 보관 및 관리에 관한 TMAP 운용 규칙 등을 규정하여 국내적 이행근거를 마련해야 할 것이다.

2) 기관 간 협정 체결

국가 차원의 N-SAP 정책 반영 및 실행력 담보를 위해서는 정부 외 비정부 단체, 기업 그리고 민간 차원에서의 협력도 필수적이다. 이를 위해 삼국협약을 모(母)조약으로 하는 기 관 간 협정(Implementing Arrangement) 체결을 제안한다. 구체 적으로 유엔해양법협약 상 오염원의 분류 기준28) 에 따라 육 상기인 오염 관련 이해관계 집단. 해상기인 오염 관련 집단 으로 구분하고 해상의 경우 해상운송, 자원, 안보로 세분화 하여 각 분야의 전문가 풀을 구성하는 방법이 있다. 이 전문 가로 구성된 회의를 분기별로 개최하여 실행계획에 관한 해 상법의 검토와 현장 실태점검, 개선을 위한 국내 입법 안건 상정 등을 통하여 다양한 이해관계자의 N-SAP 이행을 촉구 하는 국가적 차원의 노력이 필요할 것이다.

5. 결 론

해양환경관리는 개별 국가의 독자적 노력만으로는 성공을 거둘 수 없다는 인식을 공유하고 황해 또한 국가 간 경계에 의해 인위적으로 분리될 수 없는 해양생태계이므로 정치적 갈등 요소를 최소화하고 생태적인 관점에서 3국 간 통일된 시스템으로 관리되어야 한다. 이러한 노력의 일환으로 황해 에는 한국과 중국 중심의 YSLME 프로젝트가 2기까지 추진 되었다. 이는 Table 2와 같이 성과와 한계를 모두 내포하고 있다. 따라서 향후 황해광역해양생태계 관리를 위한 정책적 방향은 기존의 성과인 한·중 공동해양과학조사에 기반한 과 학적 환경 진단 자료와 이를 기반으로 수립한 28개의 우선 보호지역 그리고 각 국가차원의 실행계획 수립의 틀은 그대 로 수용하되 잔여 과제인 삼국 협력 위원회의 설립, 북한의 참여 보장, 구속력 있는 집행 근거 마련 등을 해결하기 위한 제도적 기반을 마련하는 노력이 필요하다.

이를 이행함에 있어 앞서 살펴본 와덴해 삼국협력관리의 성공사례(BP)인 삼국 공동선언, 기존 국제법과 연계한 기본 원칙 수립, 그리고 과학적 데이터 수집·관리 프로그램인 TMAP을 도입하여야 함을 제시하였다. 단계적 삼국협력의 법적 기반 구축과 CKJORC의 발전형인 삼국 공동 해양과학 조사센터를 통한 과학적 진단은 통합적 RSAP 수립을 보조 할 것이다. 더불어 삼국협약을 체결하고 동 협약을 모(母)조 약으로 하는 기관 간 협정을 체결하여 국가, 지역, 계층 간 NSAP 이행 노력을 주기적으로 당사국 간 점검함으로써 기 존의 문제점인 통합적 진단 부족이 개선된 제3기의 YSLME 프로젝트의 방향성을 제시할 수 있을 것이다.