1. 서 론

2007년 ‘허베이스피리트호’ 사고나 2014년 ‘세월호’ 사고 처럼 선박사고는 인명 및 환경에 막대한 영향을 끼칠 수 있 다. 이러한 선박사고 방지를 위하여 각국은 선박의 안전 및 사고 예방에 많은 노력을 해왔으며 선박교통관제도 그 노력 의 일환이다. 국제해사기구(International Maritime Organization 이하 ‘IMO’라고 함)는 ‘해상에서의 인명과 안전에 관한 국제 협약(이하 ‘SOLAS’라고 함)’ 제5장 제12규칙에서 선박교통관 제(Vessel Traffic Services, 이하 ‘VTS’라고 함)의 개념과 기능 을 정의했고, VTS서비스 수준, 관제사 자격, 훈련 등에 관한 ‘IMO총회 결의857호 해상교통관제지침(Guidelines For Vessel Traffic Services)’을 채택했다. 국제항로표지협회(International Association of Marine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities, 이하 ‘IALA’라고 함)는 관제사의 교육 및 자격에 관한 기준에 대한 권고서를 채택해 관제사의 교육과 자격요 건에 대한 표준지침으로 활용할 수 있게 하였다(Jang et al., 2019). 이처럼 국제기구 및 관련단체는 일찍부터 VTS의 중요 성을 인식하였고 관련 규정들을 제정했다.

현재 우리나라는 1993년 포항항에 첫 VTS 도입 후 항만 VTS 15개소, 진도 등 연안 VTS 5개소 총 20개소의 VTS가 운 용 중이다. 또한, 2023년까지 군산 연안 등 6개 연안 VTS가 추가로 설치 예정이다. 이처럼 VTS의 중요성과 규모가 날로 커지고 있음에도 불구하고 그를 뒷받침하는 법체계는 이를 따라가지 못하고 있었다. 따라서 선박관제에 관한 개별법의 필요성이 갈수록 높아졌고 2019년 12월 3일 ^「선박교통관제 에 관한 법률_」(법률 제16700호, 시행일 2020. 06. 04.)을 새로 이 제정되었다(이하 ‘선박관제법’이라고 함). ^「선박관제 법_」이 제정되기 전에는 선박교통관제에 관한 사항을 ^「해 사안전법_」과 ^「선박입항 및 출항 등에 관한 법률_」(이하 ‘선박입출항법’라고 함)에서 언급하였었고, 세부 사항은 ^「선박교통관제의 시행 등에 관한 규칙_」등에 규정하고 있 었다. 그러나 복수의 법률과 규칙에 편제되어 있는 관계로 여러 혼란이 야기되었다. 따라서 선박관제에 관한 사항을 단일법으로 일원화한 것만으로도 진일보한 것이다. 또한, 항 공관제, 철도관제도 그 규정에 관한 개별법이 없는 상황에 서 최초로 선박교통관제에 관한 사항을 단일법으로 제정된 것은 그 자체로 큰 의미가 있다.

다만, 최초로 시행되는 ^「선박관제법_」의 일부규정의 미 비점, 의안 발의 후 선박관제사 면책규정의 삭제 등 새롭게 제정된 ^「선박관제법_」에 아쉬운 부분이 있어 이 논문을 작 성하게 되었다. 이에 ^「선박관제법_」의 제정 배경을 살펴보 고, ^「선박관제법_」의 법률 조항들을 비판적으로 검토하며 문제점들을 짚어 보고자 한다. 특히 최초 황주홍 의원이 발 의한 ‘선박교통관제에 관한 법률’(이하 ‘황주홍 의원 발의 안’이라고 함)에 포함되었던 선박관제사의 면책규정이 삭제 된 연유를 살펴보며 타당성을 검토해 보고자 한다.1)

2. 선박관제법 제정 배경

2.1 선박교통관제 의의

^「선박관제법_」제2조(정의)에 IMO SOLAS 제5장 제12규 칙2), IMO 총회 결의 857호 해상교통관제지침 및 IALA의 World VTS Guideline3) 등에서 규정한 VTS 정의를 반영하여, “선박교통관제”를 “선박교통의 안전을 증진하고 해양환경과 해양시설을 보호하기 위하여 선박의 위치를 탐지하고 선박 과 통신할 수 있는 설비를 설치·운영함으로써 선박의 동정 을 관찰하며 선박에 대하여 안전에 관한 정보 및 항만의 효 율적 운영에 필요한 항만운영정보를 제공하는 것”이라고 규 정하였다. 즉, 선박교통관제는 선박교통관제의 목적인 ①안 전, ②효율성, ③환경보호 등을 달성하기 위해서 연안국의 선박관제사 등이 VTS 장비(RADAR, AIS, VHF, DF, CCTV, VTS Operator Console, etc) 등을 통하여 정보를 수집, 분석, 가 공하여 대상 선박 등에게 제공하는 것이라 할 수 있다.

2.2 기존 법률의 문제점 및 제정 필요성

1) 해사안전법(법률 제17056호 일부개정 2020. 02. 18.)

^「해사안전법_」제1조는 “이 법은 선박의 안전운항을 위 한 안전관리체계를 확립하여 선박항행과 관련된 모든 위험 과 장해를 제거함으로써 해사안전(海事安全) 증진과 선박의 원활한 교통에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 규정하였다. 따라서 ^「선박관제법_」이 목적으로 하는 “선박교통의 안전 및 항만운영의 효율성을 높이고 해양환경 보호(선박관제법 제1조)”와 일맥상통한다고 볼 수 있다. 또한, 항공관제사에 관한 규정이 ^「항공안전법_」에 철도관제사의 규정이 ^「철 도안전법_」에 편제되어 있는 것과 비교해도 특별할 것은 없 다. 다만, ^「해사안전법_」상 선박관제에 관한 조문은 제36조 (선박교통관제의 시행 등), 제36조의2(선박교통관제사) 단 2 개 조문에 불과하다. 그마저도 제36조 제1항과 같이 “해양경 찰청장은 선박교통의 안전을 도모하기 위하여 해양수산부 령으로 정하는 구역에 대하여 선박교통관제를 시행하여야 한다.”라고 규정해 최소한의 범위도 정하지 않고 하위 법령 에 위임했다. 위임 자체가 문제가 되는 것은 아니다. 또한 일반적으로 전문적, 기술적인 부분은 위임의 범위가 넓다. 그러나 최소한의 사항도 정하지 않고 전부 하위 법령에 위 임한 것은 포괄위임금지 원칙에 저촉될 가능성이 높다.

2) 선박입출항법(법률 제17007호, 일부개정 2020. 02. 18.)

^「선박입출항법_」에 선박교통관제로 장을 구분하였고 제 19조(선박교통관제의 시행), 제20조(선박교통관제의 운영 등), 제21조(선박교통관제사의 자격 및 업무), 제22조(선박교 통관제 통신), 기타 정의, 과태료 등에 관련 규정이 있다. 특 히, ^「선박입출항법_」제19조는 해양수산부장관이 해양경찰 청장에게 관제업무의 위임의 근거규정이 된다. 또한, 동법 제20조는 관제대상선박의 의무, 선장의 책임, 절차, 적용대 상 선박, 선박교통관제 시설관리 등에 관한 근거조항이다. 다만, ^「해사안전법_」과 마찬가지로 최소한의 사항만 규정 했고 그마저도 대부분 하위 법령에 위임했다.

3) 기타(선박교통관제의 시행 등에 관한 규칙 등)

^「선박입출항법_」, ^「해사안전법_」에서 선박관제와 관련 된 위임된 사항 등을 규정하였다(규칙 제1조). 동 규칙 제2조 는 적용대상선박, 제2조의2는 선박교통관제구역(시행규칙에 위임), 제3조 선박교통관제에 관한 절차, 제4조 선박교통관 제 시설관리, 제5조 선박교통관제사 자격인증 기본교육 등 선박관제에 관한 사항을 총 15개 조항에 걸쳐서 규정해 놓 았다. 기타 세부사항을 ^「선박교통관제사 자격인증 교육 등 에 관한 규칙_」, ^「선박교통관제 시설관리규정_」, ^「선박교 통관제 운영규칙_」등에 규정하고 있다.

4) 선박관제법 제정의 필요성

우리나라는 VTS 업무를 1998년부터 2006년까지는 해양수 산부가 담당하다가 2008년 9월부터는 항만 VTS는 해양수산 부가, 연안 VTS는 해양경찰청이 담당하였다. 2014년 세월호 침몰사고를 계기로 항만 VTS와 연안 VTS 간 업무협조가 매 끄럽지 못한 것이 문제화되어 2014년 11월부터 국민안전처 해양경비안전본부(현 해양경찰청)에서 VTS를 전담하는 것 으로 업무가 일원화되었다(Park, 2019). 선박교통관제의 직무 는 고도의 전문성이 요구되어 이와 관련한 법령 등의 소관 업무 담당부처도 전문성을 확보해야 한다. 따라서 해상교통 관제는 해양경찰청의 고유한 업무임에도 해양수산부 소관 2 개의 법률에 근거하여 운영되는 것은 업무담당 부처와 법령 소관부처가 이원화되어 전문성 확보가 어렵다. 또한, 해상교 통관제 관련법령은 가장 기본적인 사항으로 국제적인 추세 나 환경변화에 즉각적인 대응과 보완이 필요하다. 하지만 업무담당과 법령소관부처가 달라 어려움이 있었다. 따라서 안전, 항만 효율, 환경보호 등의 목적을 실현하기 위해 해상 교통관제 업무의 전문성 확보 등을 위해 ^「선박관제법_」의 제정의 필요성이 요구되었다(KLRI, 2015).

3. 선박관제법 검토

3.1 정의 등

^「선박관제법_」제1조 정의에는 “제1호 선박교통관제, 제 2호 선박교통관제구역, 제3호 선박교통관제사” 단, 3개만 있 다. 예컨대 ‘선박’의 정의의 경우 ^「선박법_」에서는 “선박이 란 수상 또는 수중에서 항행용으로 사용하거나 사용할 수 있는 배”, ^「선박안전법_」에서는 "선박이라 함은 수상(水上) 또는 수중(水中)에서 항해용으로 사용하거나 사용될 수 있 는 것(선외기를 장착한 것을 포함한다)과 이동식 시추선·수 상호텔 등 해양수산부령으로 정하는 부유식 해상구조물”, ^「해사안전법_」의 경우 “선박이란 물에서 항행수단으로 사 용하거나 사용할 수 있는 모든 종류의 배(물 위에서 이동할 수 있는 수상항공기와 수면비행선박을 포함한다)”라고 규정 한다. ^「선박입출항법_」의 경우 “선박이란 ^「선박법_」제1 조의2 제1항에 따른 선박”이라고 규정하고 있다.

비록 관제대상선박이 ^「선박관제법_」제3조(적용범위), 제13조(관제대상선박)에 비교적 명확하게 규정되어 있지만, 선박의 개념 정의를 명확하게 하지 않는다면 향후 수상항공 기, 수면비행선박, 해상구조물 등의 선박관제대상 포함여부 가 문제가 될 수 있다. 또한, 명칭이 ^「선박교통에 관한 법 률_」이고 관제 대상이 선박인 점, 선박과 관련한 다수 법률 이 그의 목적에 맞게 ‘선박’의 정의를 다양하게 규정하고 있 는 점, 원 법률인 ^「해사안전법_」이나 ^「선박입출항법_」에 ‘선박’의 정의가 규정되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하 면 ^「선박관제법_」제2조 정의 부분에 ‘선박’의 정의가 없는 것은 기존 법률보다 완성도가 떨어져 보인다. 따라서 향후 ^「선박관제법_」개정 시 선박의 정의 부분을 추가하는 것이 ^「선박관제법_」의 완성도를 높일 수 있을 것이다.

3.2 ‘정보제공’과 ‘지시’

선박교통관제의 의의에서 언급한 바와 같이 선박교통관 제를 한마디로 정의하면 원칙적으로 ‘정보를 제공하는 것’ 이다. 이는 ^「선박관제법_」제2조 정의되어 있으며 관련 국 제협약의 내용을 반영한 것이다. 다만, ^「선박관제법_」제18 조 선박교통관제사의 업무 제1호에 “선박교통관제구역에서 출입하거나 이동하는 선박에 대한 관찰확인, 안전정보의 제 공 및 안전에 관한 조언·권고·지시”라고 규정된 부분에서 ‘지시’ 부분이 문제가 된다. ‘조언’, ‘권고’는 정보제공의 연 장선에 있는 것으로 보아도 사회 통념상 크게 문제 되지 않 는다. 하지만, ‘지시’의 경우는 사전적 의미를 찾아보지 않아 도 정보제공의 수준은 넘어서는 것으로 생각할 수 있다. 국 제규칙에서 지시에 대응하는 영문 표현은 ‘INSTRUCTION’이 다. ‘INSTRUCTION’의 사전적 의미는 교육, 지시, 방법, 설명, 가르침 등이 있어 해석 시 지시가 아니라 ‘방법’이나 ‘설명’ 으로 해석한다면 정보제공의 틀에 넣을 수 있을 것이다.

그러나, ^「선박관제법_」을 살펴봐도 단순 정보제공을 넘 어서 ‘지시’라고 볼 수밖에 없는 것이 분명히 존재한다. ^「선박관제법_」제20조 제1항은 “선박교통관제사는 선박교 통관제구역 내 해상기상상태, 항로상태, 해상교통량 및 해양 사고 등을 고려하여 선박의 안전 확보를 위하여 필요하다고 판단되는 경우 선박의 입항·출항 및 이동시간을 조정할 수 있다”, ^「선박관제법_」제26조는 “제14조 제1항 본문에 따른 선박교통관제에 정당한 사유 없이 따르지 아니한 사람은 1 년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다”라고 규정하고 있어 관제대상 선박 등의 행위를 강제하고 있다. 그렇다면 ^「선박관제법_」상 ‘선박교통관제’는 정보제공이라 고 정의해 놓고 동법 다른 규정에서 명백히 정보제공 범위 를 넘어서는 ‘지시’도 선박교통관제라고 하는 것은 서로 상 충하는 문제가 있다. 또한, ^「선박관제법_」제2조 제1호 “선 박교통관제란 안전에 관한 정보 및 항만의 효율적 운영에 필요한 항만운영정보를 제공”하는 것이라고 규정한 바 이를 예시적 규정이라고 해석하는 것도 문리적 해석의 범위를 넘 어선 것이다. 비록 ^「선박교통관제 운영규칙_」제2조 제8호 에 ‘지시’의 정의가 있지만 이를 상위법인^「선박관제법_」에 적용하는 것은 문제가 있다. 따라서 ^「선박관제법_」상 ‘지 시’에 관한 명확한 규정이 필요하다. 이는 선박관제사 업무 수행시 권한과 의무의 한도를 명확히 설정해 혼란을 방지하 고 적극관제를 실행할 수 있는 토대가 될 수 있다. 다만, 선 박교통관제의 주 업무는 정보제공이 비교적 명확하고 기상 악화 등의 특별한 요건을 갖춘 상황에서 선박 등에 지시를 할 수 있고 그마저도 선장의 판단에 따라 그 지시를 거부할 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하면, 선박교통관제의 정 의를 ‘안전에 관한 정보 및 항만의 효율적 운영에 필요한 항 만운영정보를 제공하는 것 등을 말한다.’라고 개정하는 것도 고려해 볼 만하다.

3.3 항만 VTS와 연안 VTS 구별의 필요성

현재 우리나라는 20개의 VTS를 운용하고 있으며 15개는 항만 VTS, 5개는 연안 VTS이다. IMO총회 결의857호 ‘해상교 통관제지침’ 2.1.2 에서는 항만 VTS(Port or Harbour VTS)와 연 안 VTS(Coastal VTS)를 구별하고 있으며 각 VTS의 목적이 다 르다고 규정하고 있다. 즉, 항만 VTS의 경우 “주로 항만 또 는 항구를 오가는 선박 교통(mainly concerned with vessel traffic to and from a port of harbour or horbours)”에 연안 VTS는 “해당지역을 통과하는 선박교통(mainly concerned with vessel traffic passing through the area)”에 관심을 갖는다. 또한, 연안 VTS의 경우 항만 VTS보다 선박관제사 1인당 넓은 면적과 많은 선박을 담당하게 된다. 이는 필연적으로 연안 VTS가 항만 VTS보다 선박당 정보제공의 빈도나 질의 저하로 이어 진다. 마지막으로 목적에서 언급한 바와 같이 연안 VTS와 항만 VTS는 그 목적이 다르므로 관제대상 선박의 필요한 정 보에 차이가 있다. 예를 들어 연안 VTS의 경우 대부분 통과 선박이므로 항만의 사정이나 입출항에 대한 정보는 불필요 하다. 따라서 명칭, 목적, 실질적 운영방식의 차이가 발생할 수밖에 없는 양 VTS를 ^「선박관제법_」에서 구별하는 것이 필요하다.

3.4 포괄위임금지 원칙 위반여부

^「헌법_」제75조에는 “대통령은 법률에서 구체적으로 범 위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요 한 사항은 대통령령에 규정되어 있다. 이는 위임입법의 근 거규정이자 위임입법의 한계를 정한 것이다. 즉, 하위 법령 에 위임하는 것은 ^「헌법_」제75조에 의해 가능하나 그러한 경우에도 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라는 한계를 지켜야 한다.

^「선박관제법_」제정 전에도 ^「해사안전법_」, ^「선박입출 항법_」에 규정된 선박교통관제에 관한 사항은 대부분 하위 법령에 위임했는데 ^「선박관제법_」도 마찬가지다. 예를 들 어 동법 제11조(선박교통관제의 시행)를 살펴보면, 제1항 “관제구역은 대통령으로 정한다.”, 동조 제4항 “설치 및 운영 필요한 사항은 해양수산부령으로 정한다” 등 많은 예산이 들어가는 선박교통관제에 관한 사항을 최소한의 기준도 정 하지 않고 하위법령에 위임하고 있다. 전술한 바와 같이 전 문적 기술적인 분야이므로 위임의 범위가 비교적 넓다고 해 도 범위를 전혀 정하지 않고 하위법령에 위임하는 것은 포 괄위임금지 원칙 위반 소지가 있다. 따라서 ^「선박관제법_」 에 최소한의 기준을 정한 후 하위법령에 위임해야한다.

3.5 선박관제사의 면책규정

2018.10.19. 황주홍 의원 발의 안(선박교통관제에 관한 법 률안), 2015.10.31. 해상교통관제(VTS) 관련 법제 개선에 관한 연구(한국법제연구원) 등에는 모두 선박관제사의 면책규정 의 필요성을 인정하여 그에 관한 사항이 포함되어 있었다. 또한, 선박관제사의 면책규정은 단순히 선박관제사를 보호 하자는 의미가 아니다. 이러한 장치를 통하여 선박관제사가 더 적극적으로 선박관제업무를 수행하여 선박교통관제의 목적인 ①안전, ②효율성, ③환경보호 등을 달성하기 위한 관제업무 환경을 조성해 주기 위한 것이다. 이처럼 중요한 규정임에도 불구하고 선박관제사의 면책규정은 ^「선박관제 법_」입법과정에서 민사면책 규정은 해당 소위원회에서 삭 제되고, 형사면책규정은 법사위에서 삭제되었다. 다음 장은 면책규정에 대해서 검토하기로 한다.

4. 선박관제사의 면책규정에 관한 소고

4.1 면책규정의 필요성

1) 선박관제사 면책조항관련 설문조사 및 결과분석

설문결과를 정리해 보면 현직 선박관제사는 13번, 1번 민 사, 7번 형사 구분없이 ‘매우 그렇다’에 가깝게 응답해 선박 관제사 면책규정의 필요하다고 답했다. 또한, 면책조항이 없 어 3번, 4번, 9번, 10번 소극적으로 관제를 할 수밖에 없다는 입장이며 심지어 5번, 11번 선박교통안전에 저해된다고 느 낀다고 답했다. 선박관제사는 면책조항의 부재로 인하여 자 신의 권한과 비교해 과중한 책임에 대하여 부담을 느낄 수 밖에 없는 상황이다. 이러한 상황을 피하고자 6번, 12번 면 피성 행위를 할 수밖에 없고 그 일환으로 14번 불필요한 정 보제공도 할 수밖에 없는 상황인 것으로 보인다. 또한, 기타 의견으로 가장 많이 제시한 것이 면피성 정보제공이다. 이 는 실무상 크게 문제 된다. 현대 선박은 정보를 습득하는 방 법이 다양해 취득하는 정보가 매우 많다. 따라서 과다한 정 보가 문제된다. 그런데 VTS에서 불필요한 정보를 자주 제공 하면 선박입장에서는 정보공해로 생각할 수밖에 없다. 그로 인해 일부 선장은 관제구역에서 VTS의 VHF 채널을 ‘시끄럽 다’ 이유로 끄고 다니는 경우도 발생한다. 따라서 선박관제 사의 면책규정은 선박관제업무를 효율적으로 수행함에 있 어서도 꼭 필요하다.

2) 선박관제사의 권한과 책임

^「선박관제법_」상 선박관제사는 일부 ‘지시’ 할 수 있는 사항이 존재하지만 이의 적용은 매우 제한적이며, “선장의 판단 하에 선박을 안전하게 운항할 수 없는 명백한 사유가 있는 경우”에는 선박교통관제에 따르지 않을 수도 있다(선 박관제법 제14조 제1항). 또한 실무상 선박에게 지시하는 경 우는 거의 일어나지 않고 지시하는 경우라고 할지라도 구체 적인 지시는 사실상 할 수 없다. 반면에 항공교통관제의 경 우 침로, 속력 및 고도를 통제한다. ^「항공안전법_」제84조 제1항에 “비행장, 공항, 관제권 또는 관제구에서 항공기를 이동·이륙·착륙시키거나 비행하려는 자는 국토교통부장관 또는 항공교통업무증명을 받은 자가 지시하는 이동·이륙·착 륙의 순서 및 시기와 비행의 방법에 따라야 한다.”라고 규정 하였다. 즉, 선박교통관제는 주로 ‘정보제공’ 임에 반하여 항 공교통관제는 정보제공도 있으나 주로 ‘통제 및 지시’라 할 수 있다 (KLRI, 2015).

한글로 선박교통관제, 항공관제 모두 관제라는 단어가 들 어가 선박관제와 항공관제가 동일하다는 오해가 발생한 것 으로 보인다. 양자를 구성하는 영어 단어를 살펴보면 차이점 을 명백히 알 수 있다. 선박교통관제는 관련 국제규칙에서 영 어로 ‘Vessel Traffic Services’이다. 그에 반해 항공교통관제는 ‘Air Traffic control’이다. 또한, 선박관제사는 ‘VTS-Operator’, 항 공관제사는 ‘AT-Controller’이다. 즉, 선박관제는 ‘Services’인 정보제공이 주를 이루고 항공관제는 ‘Control’인 통제, 지시 가 주를 이루는 것을 반영한 것이다. 이런 관점에서 ‘선박교 통관제에 관한 법률’을 ‘선박교통서비스에 관한 법률’로 개 정하는 것도 향후 고려해 볼 만하다.

3) 정보의 비대칭성

현 관제시스템은 기술적 한계로 인하여 현장의 정보를 완벽하게 구현할 수 없다. 일부분에서 선박교통관제센터가 현장보다 우위에 있을 수 있다. 그러나 선박교통관제사가 RADAR, CCTV, AIS 등을 통한 간접정보보다 선박에서 취득 하는 현장 정보(시정, 조류, 풍향, 풍속 등)가 더 정확한 경우 가 많다. 예를 들면 선박에서는 육안으로 다른 선박의 움직 임을 관찰할 수 있고 조류, 풍향, 풍속 등 여러 가지 항해에 필요한 요소를 즉각적으로 적용할 수 있다. 또한, 국제해상 충돌예방규칙에서 선박의 조우상태를 판단하는 기준은 대 수속력(명시적 규정은 없으나 해석상 인정됨)이지만 관제시 스템은 대지속력 기준으로 정보가 제공된다(Kim, 2018). 대 지속력은 조석, 풍향, 풍속 등의 외력에 따라 조우상황을 오 인할 수도 있다. 이러한 오인은 선박의 피항선, 유지선 등의 법적 지위에도 영향을 미친다. 이처럼 불완전한 정보제공은 해상교통관제의 기술적, 태생적인 한계이다. 따라서 선박교 통관제는 선박의 안전 등을 위해 선장의 판단을 돕기 위한 보조수단으로 이해하는 것이 필요하다. 그렇다면 현장보다 더 정확한 정보를 취득할 수 없는 선박관제사에게 관련사고 발생 시 책임을 지우는 것은 가혹한 일이다.

4.2 면책규정

일찍이 “선박 사고는 실질적 지배력을 가진 선장이 판단 하고 책임지며 관제사의 지시에 고의 또는 중대한 과실이 없는 한 사고 발생의 책임이 없음을 명문화”할 필요성이 제 기되어 왔다(KLRI, 2015). 그리고 ^「해사안전법_」제45조에 는 “누구든지 선박의 안전을 위한 선장의 전문적인 판단을 방해하거나 간섭하여서는 아니 된다”라고 규정되어 있다. 또한, 최초의 황주홍 의원 법률안에는 “제20조(선박교통관제 사의 면책) 선박교통관제사의 고의 또는 중대한 과실이 없 는 한 사고발생에 따른 책임은 해당 선박의 선장에게 있다.” 라고 법률안에 관제사 면책조항이 포함되어 있었다(단순히 ‘책임’이라 표현하여 불분명하나 선박관제사의 민·형사상 모 든 책임에 관한 것으로 보인다). 그런데 이 면책규정은 입법 과정에서 삭제되었다. 그렇다면 국회 입법과정에서 어떠한 논의가 있었는지 검토하고 면책규정 삭제 근거로 든 사유가 타당한지 살펴보기로 한다.

4.3 민사면책규정

1) 입법과정

박선춘 전문위원은 농림축산식품해양수산위원회에서 황 주홍 의원 발의 안 검토과정에서 “선박관제사 면책조항의 필요성은 인정되나 관제사는 공무원 신분이므로, 민사책임 은 국가배상법과 상충 우려가 있다”는 의견을 제시하였다. 이를 반영해 황주홍 의원 발의 안 제20조를 ‘선박교통관제 사의 고의 또는 중대한 과실이 없는 경우 선박교통관제사의 형사책임을 면제’하는 내용으로 수정하였다. 즉, 선박교통관 제사의 면책대상은 형사상 책임이라는 점을 명확히 하고, 형사책임을 ‘감경 또는 면제’할 수 있도록 다음과 같이 수정 하였다(Park, 2019).

“제21조(선박교통관제사의 면책) 선박교통관제사가 관제 업무 수행 중 발생한 해양사고에 대하여 선박교통관제사에 게 고의 또는 중대한 과실이 없는 경우에는 그 정상을 참작 하여 해양사고에 대한 형사책임을 감경하거나 면제할 수 있 다(Park, 2019).”

2) 공무원의 민사면책 조항 제정가부

민사책임에 대한 면책규정은 대표적으로 ^「응급의료에 관한 법률_」(이하 ‘응급의료법’이라고 함) 제5조의2(선의의 응급의료에 대한 면책) “...응급의료 또는 응급처치를 제공하 여 발생한 재산상 손해와 사상(死傷)에 대하여 고의 또는 중 대한 과실이 없는 경우 그 행위자는 민사책임과 상해(傷害) 에 대한 형사책임을 지지 아니하며 사망에 대한 형사책임은 감면한다.”라고 규정되어 있다. 또한, 2016년 윤관석 의원 ^「소방기본법_」일부개정 법률안(이하 ‘윤관석 의원 발의 안’이라고 함)에서 위 조항을 근거로 소방관의 민사면책조 항 안을 발의하였다. 따라서 공무원의 민사 면책조항을 제 정하는데 일응 문제가 없어 보인다. 다만, 2016년 윤관석 의 원 발의 안에서 위 조항을 근거로 소방관의 민사면책조항 안을 발의 했음에도 해당 행정안전부 소위원회 검토과정에 서 다음의 사유로 통과하지 못하였다. “①경과실인 경우는 국가 등이 배상하고, 공무원에게 배상책임이 없다는 것이 확고한 판례이며, ②^「응급의료법_」제5조의2는 제정 취지 는 공무원이 아니라 구조의무 없는 자의 선의의 응급처치에 관한 것이다”(Park, 2016). ^「응급의료법_」제5조의2의 대상 이 공무원이 될 수 없는 것은 아니지만 앞에서 언급한 바와 같이 공무원에 대한 민사 면책규정이라고 단정하기는 어렵 다. 또한 공무원의 면책조항은 ^「헌법_」제29조 제1항7)과도 문제가 될 소지가 있다. 따라서 아래에서 공무원 개인의 민 사배상책임에 대해서 먼저 검토하기로 한다.

3) 공무원의 개인적 민사배상책임

^「선박관제법_」제7조에는 “선박교통관제에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에 따른다”라 고 규정해 선박교통관제에 관한 특별법임을 명시하였다. 따 라서 박선춘 전문위원의 검토보고서에서 ‘^「국가배상법_」과 의 상충우려’라고 기술하였지만, ^「헌법_」과 같은 상위법이 아닌 경우에는 신법, 특별법 우선원칙에 의해 크게 문제가 되지 않는다. 따라서 위 검토보고서에서는 자세히 언급하지 않았지만, 민사책임에 관한 면책규정은 단순히 ^「국가배상 법_」의 문제가 아니라 ^「헌법_」제29조 제1항과 연관되어 있 다고 보여진다. ^「헌법_」제29조 제1항의 단서 조항인 “공무 원 자신의 책임은 면제되지 아니한다.”가 특히 문제가 된다.

4) 선박관제사의 민사면책조항

우리나라에서 명시적으로 공무원의 민사면책 조항을 규 정한 법은 없는 것으로 보인다. 그러나 선박을 직접 조종하 는 선장이나 도선사의 경우도 책임제한(상법 제774조 제1항 제3호)을 할 수 있는 상황에서 주로 정보제공을 하는 제3자 인 선박관제사가 제한 없이 민사상 책임을 부담하는 것은 형평의 원칙상 타당하지 않다. 또한 공무원의 형사면책 조 항이 이미 제정되어 활용되고 있는 점, 소방관의 민사면책 조항에 대한 논의가 활발한 점, 헌법의 특징은 기본적으로 개방적이고 추상적이며 불확정적인 점 등을 고려하면 선박 관제사의 민사면책 조항을 ^「선박관제법_」제정하는 것도 불가능한 것은 아니라고 본다.

경과실의 경우 이미 공무원 개인의 배상책임을 지지 않는 점 등을 고려하면 고의, 중과실을 제외한 민사 면책조항은 그 실효성이 떨어져 보일 수도 있지만, 선박관제사의 유사 한 소방공무원의 경우 소방공무원 본인이 실제로 배상책임 을 지는 경우가 많은 현실을 반영하면 이를 입법적으로 해 결하는 것이 필요하다8). 또한, 민사면책조항의 입법이 곤란 하다면 선박관제사의 민사책임이 발생하는 경우 공무원 개 인의 배상책임을 부인하는 쪽도 검토해 볼 만하다.

4.4 형사면책규정

1) 입법과정

법제사법위원회 체계자구 검토에서 정연호 전문위원(이 하 ‘체계자구 검토’라고 함)의 다음과 같은 검토의견을 반영 하여 선박관제사 면책규정이 최종 법률안에서 제외되었다 (Jung, 2019).

2) 공무원의 형사면책 조항 제정가부

앞에서 언급한 바와 같이 현재 공무원의 공무상 활동으로 인하여 발생하게 된 형사책임에 대한 임의적인 면책은 소방 활동(^「소방기본법_」제16조의5), 구조․구급활동(^「119구 조․구급에 관한 법률_」제24조(구조·구급활동으로 인한 형의 감면), 긴급자동차의 운전(^「도로교통법_」제158조의2) 등의 경우가 있다. 따라서 우리나라 법체계상 공무원의 형사책임 면책조항을 제정하는데 문제가 없는 것으로 보이며, 이미 소방기본법 등 다른 법률에서 제정되어 활용하고 있다.

3) 선박관제사의 형사면책조항

체계자구 검토에서 ‘형의 감경, 면제의 요건이 불명확하 다는 것’은 요건을 명확하게 하면 된다. 따라서 이를 원인으 로 선박관제사의 형사면책조항을 전부 삭제한 것은 과한 결 정이다. 예컨대 ‘해양사고’가 너무 포괄적이라면 ‘관제구역 내, 관제사의 정보제공행위 등으로 인하여’로 변경하면 문제 가 없다. 체계자구 검토에서 ‘①다른 공무원 업무에 대한 형 사책임과의 형평성’ 사유는 이미 ^「소방기본법_」등에 형사 책임의 임의적 면책규정이 있는 상황에서 적절치 않다고 생 각한다. 계속해서 강조하지만 선박교통관제의 본질은 정보 제공이다. 따라서 선박관제의 경우 침해의 수준이 소방공무 원이나 경찰공무원보다 현저히 낮은 수준이다. 소방공무원 의 경우 민간인의 재산을 직접 파손할 수 있다. 경찰공무원 의 경우도 직접 인권을 제한할 수 있어 침해의 수준이 현저 히 높다. 즉, 선박관제는 직접적인 침해를 가할 수 없지만 경찰공무원과 소방공무원의 경우 인명, 재산에 직접적인 침 해를 가할 수 있기 때문에 오히려 더 신중해야 한다. 그럼에 도 침해의 정도가 중한 소방공무원의 경우 ^「소방기본법_」 상 형사책임에 대한 임의적 면책규정이 존재하는데 침해의 정도가 훨씬 경미한 선박관제사의 경우 ^「선박관제법_」에 형사책임 면책규정이 없는 것은 불합리하다. 따라서 유사 공무원보다 침해의 정도가 경미한 선박관제사의 면책규정 이 존재하는 것이 오히려 형평의 원칙상 타당할 것이다. 또 한, 선박관제사의 정보제공을 선장은 언제든지 거부할 수 있고 선박의 최종판단은 선장의 고유권한(^「해사안전법_」제 45조)이므로 정보제공자에 불과한 선박관제사에게 형사상 책임을 묻는 것은 선박관제사를 위축시키고 결과적으로 적 극적인 선박교통관제업무를 수행하는데 방해가 되는 결과 를 초래한다. 마지막으로 ‘②예외적으로 인정되고 ③긴급성 과 위험성이 충분히 인정되는 것’의 사유는 서론에서 언급 한 ‘허베이스피리트호’ 및 ‘세월호’ 사고가 긴급성과 위험성 없었다고 할 수 있을지 되묻고 싶다. 위와 같은 사고뿐만 아 니라 선박 통항 및 입·출항은 항상 사고의 위험이 상존한다. 선박교통관제업무의 긴급성과 위험성이 충분히 논의되지도 못한 채 ^「선박관제법_」에서 선박관제사의 형사면책조항이 전부 삭제된 것은 타당하지 않다.

5. 결 론

^「선박관제법_」제정으로 우리나라의 선박교통관제에 관 한 법체계가 진일보한 것은 분명하다. 대부분의 국가에서 선박관제에 관한 개별법을 운영하지 않는다(Park, 2019). 따 라서 우리나라의 ^「선박관제법_」은 다른 나라가 선박교통 관제에 관한 개별법을 제정하거나 관련법을 정비할 때 우선 하여 참조하고, 더 나아가 우리나라의 ^「선박관제법_」이 국 제표준이 될 수도 있다. 따라서 정부부처 소관 업무담당자 들은 사명감을 갖고 ^「선박관제법_」을 보완해 나갈 필요가 있다. 비교적 사소한 사항이라 할 수 있는 ^「선박관제법_」 ‘정의’ 부분부터 보완해서 동 법상의 적용되는 선박이 무엇 인지, 정보제공과 지시가 무엇인지 명확히 할 필요가 있으 며, 항만 VTS와 연안 VTS의 구별도 필요하다. 또한, ^「선박 관제법_」에서 최소한의 범위를 정하고 하위 법령으로 위임 하여 포괄위임금지 원칙 위반 등의 논란을 사전에 방지하여 야 할 것이다.

선박관제사는 원칙적으로 정보제공을 수행하므로 다른 공무원 보다 재산 침해나 인권적 침해의 정도가 훨씬 경미 하다. 따라서 입법과정에서 선박관제사 면책규정의 삭제 이 유로 제시되었던 다른 공무원과의 형평성 고려는 적절하지 않은 사유이다. 오히려 침해의 정도가 중한 다른 공무원보 다 침해가 경미한 선박관제사가 형평성을 고려하면 면책규 정이 더 필요하다. 또한, 긴급성과 위험성이 없어 선박관제 사 면책규정이 불필요하다는 것은 선박교통관제와 선박사 고에 대한 몰이해에서 나왔다고 보인다. 대형 선박사고의 긴급성과 위험성을 논외로 해도 정부가 긴급성과 위험성이 없는 해상교통관제에 막대한 예산을 투입하지는 않을 것이 기 때문이다. 따라서 입법과정에서 선박관제사 면책규정 삭 제 근거로 든 사유는 합리적이지 않고 부당하다.

황주홍 의원 발의 안대로 선박관제사 면책규정 원안이 통 과했다면 선박관제사는 마음의 부담 없이 적극적으로 선박 관제업무를 수행 할 수 있었을 것이다. 이러한 선순환은 선 박교통관제의 목적인 ①안전, ②효율성, ③환경보호 등을 달 성하는데 용이하다. 이렇듯 선박관제사 면책규정은 단지 선 박관제사를 위한 규정이 아니다. 따라서 입법과정에서 선박 관제사 면책규정을 전부 삭제한 것은 매우 아쉬운 부분이 다. 따라서 선박관제사 면책규정의 적용이 차후 법률 개정 에서 반영되어야 할 것이다.