1.서 론

연안 여객운송사업은 육지와 도서 간 여객 수송 서비스 제공을 통해 도서지역 거주민과 불특정 다수인의 보편적 이 동권을 보장하는 공공재 성격이 강한 사업이다. 국내에서는 ^「해운법_」 제4조제1항에 의거 안전한 운송 서비스를 제공 할 수 있는 선사에 한하여 정부가 해상여객운송사업 면허를 부여하고 있다. 하지만 세월호 사고에서 보았듯이 해상여객 운송은 항시 대형 인명사고 발생의 위험성이 내재되어 있으 므로 정부의 지속적인 선사 모니터링 및 사업자의 자발적인 안전경영 의식 제고가 중요하다. 또한 다양한 해사안전정책 이 효율적으로 운영되고 사업자의 안전경영에 영향을 미치 는지도 살펴보아야 한다.

정부 입장에서는 운영인력 운용에 한계가 존재하기 때문 에 안전관리 수준이 미흡한 업체를 중점적으로 지도·감독하 여 행정업무 효율성을 제고해야 한다. 사업자는 우수한 경 쟁업체 대비 업체의 안전관리 수준을 상대적으로 가늠할 수 있어야 전사적 수준의 안전품질 서비스 제고를 꾀할 수 있 다. 이를 위해 현행 업체의 해양사고 발생률과 더불어 정성 적인 성격이 강한 업체의 자발적인 안전관리 수준을 판단할 수 있는 안전경영지표의 평가항목 개발이 필요하다.

여객운송사업의 안전관리 제고를 위한 연구는 지속적으 로 이루어졌다. Ju et al.(2011)은 여객선 해양사고재결서 및 해운법, 여객선운항관리규정 등에서 정의한 법정 요구사항 을 분석하여 20개의 여객선 안전성등급 평가항목을 식별하 고, 설문조사를 통해 운항관리자, 해양경찰, 선장의 의견을 취합하여 각 평가항목별 전체 평균대비 업체 분포정도를 도 출하였다. Kim(2017)은 여객선 사고원인을 분석하여 선박안 전, 선원교육, 안전관리제도, 승객 및 화물 관리, 기타 사항 등 5개 지표와 지표별 가중치를 설정하고 서해훼리호, 남영 호, 세월호 사고 전후 안전관리정책의 효율성 개선정도를 측정하였다. Yang et al.(2001)은 여객선으로 국한하지 않았지 만 국내에서 발생한 10년간 선박사고 통계를 분석하고, 국제 기구의 공식안전성 평가(FSA, Formal Safety Assessment) 방법 을 적용하여 충돌사고 위험정도를 기술적으로 평가하였다. Kim et al.(2010)은 안전수준과 관련하여 국내에서 발생한 충 돌사고 선박의 항만국통제(Port State Control) 수검결과를 기 초로 선박의 안전수준을 상대 평가하였다. 그러나 이들 연 구에서는 개별 선박의 안전척도를 평가하는데 중점을 두었 다. 따라서 연안여객선사의 안전관리 운영 수준을 판단할 수 있는 지표 개발과는 거리가 있다고 할 수 있다.

저자는 선행연구를 통해 해운선사의 안전관리 평가지표 로 해양사고율, 선박안전관리율, 안전가점으로 구성된 해운 선사 안전관리 평가지표를 제안하였다(Kim, 2013a; 2013b). 또한, ^「해사안전법_」 시행규칙 제51조의2에서 정의한 해사 안전 우수사업자 평가지수 중 안전가점에 해당하는 안전경 영지표의 세부 평가항목을 개발하고, 그 적정성을 분석하였 다(Kim and Kim, 2015). 그러나 해상화물운송사업자와 여객 운송사업자의 안전경영지표의 평가항목이 동일하고 사업자 로부터 자료를 제공받아 평가하지 못한 한계점이 있었다.

따라서 본 연구는 선행연구의 연장선상에서 이루어진 후 속연구로 연안여객선사의 안전관리 운영 효율성을 분석하 기 위해 안전경영지표 평가항목을 설계하고 실제 연안여객 운송사업자를 대상으로 평가항목의 유효성을 검증하는데 목적이 있다.

2.연안 여객운송사업 현황

2.1.연안 여객항로 및 서비스 현황

^「해운법_」 제4조 제1항에 의거하여 여객운송사업자는 사 업의 종류별로 항로마다 해양수산부장관 또는 지방해양수산 청장에게 면허를 신청하도록 되어 있으며 지방청은 사업자 의 자격, 제출서류를 확인하여 정해진 절차에 따라 여객운송 사업 면허를 발급하고 있다. 2016년 기준으로 연안 여객운송 서비스를 제공하고 있는 연안여객선사는 58개사이다. Table 1 은 최근 3년간 연안 여객운송 서비스를 나타낸 것이다. 각 항로별로 운항되고 있는 여객선박의 척수는 2016년 기준 일 반항로 140척, 보조항로 27척으로 총 167척의 국적 여객선이 운항중이며, 2013년 대비 일반항로 7척 감소, 보조항로 1척이 증가하여 총 6척이 감소하였다.

지방해양수산청별로 살펴보면, 목포청에 등록된 여객선이 48척으로 가장 많으며 이는 전체의 29%를 차지하고 있다. 여 수 24척, 완도 24척, 통영 23척, 인천 16척, 보령 8척, 전북 6척, 강원 2척, 부산 1척 순으로 나타났다. 지역별 여객선 항로수를 살펴보면 목포가 24개로 전체 항로의 24%를 차지하고 있으 며, 여수 16개, 완도 14개, 통영 12개, 인천 11개, 보령 7개, 전 북 5개, 제주 4개, 경북 4개, 강원 2개, 부산 1개 순으로 나타 났다. 지역별 등록된 여객선 및 항로수를 살펴보면 우리나라 서남해안에 도서가 많이 위치하고 있어 목포, 여수, 완도 등 에 여객선 운항항로가 집중 분포하고 있음을 알 수 있다.

한편 최근 5년간 연안여객선사가 일으킨 해양사고는 Table 2와 같이 총 243건에 이른다. 이 가운데 중대사고(충돌, 침몰, 좌초, 전복, 화재·폭발)는 49건(20%)이고 나머지는 기 관손상, 안전저해, 운항저해 등 기타사고이다. 전체 58개 업 체 중 최근 3년간 연속하여 연안 여객운송사업에 종사하고 있는 연안여객선사는 44개 업체이다. 이들 연안여객선사가 최근 3년간 일으킨 해양사고는 91건이고 이 가운데 중대사 고는 17건(17%), 기타사고는 68건(75%)이다. 선박검사관 인 터뷰를 통해 기관손상, 안전저해 등의 사고가 지속적으로 발생하고 있는 것은 사업자가 선박의 안전관리 향상을 위한 정비에 대한 투자, 선원에 대한 교육 등이 적기에 자발적으 로 이루어지지 않는데 있다는 것을 확인하였다. 따라서 이 에 대한 객관적인 평가가 요구된다.

3.안전경영지표 평가항목 개발

3.1.안전경영지표 평가항목 선정

연안 여객운송사업자는 연안에서 여객을 수송하기 때문 에 다른 운송사업자에 비해 여객과 선박의 안전 확보를 위 한 자발적인 업체의 안전관리 활동에 대한 노력이 필요하 다. 따라서 연안여객선사의 자발적 안전관리 활동에 대한 객관적 평가가 요구되고 이를 통해 안전관리 운영 효율성을 판단할 수 있다. 안전경영지표 평가항목 선정을 위해 10명으 로 구성된 전문가 그룹을 구성하였다. 전문가 그룹은 안전 관리책임자, 공무원(선박검사관), 여객선 운항관리자 등으로 이루어졌다. 전문가 그룹에서의 브레인스토밍(brainstorming) 과 선행연구(Kim and Kim, 2015)에서의 평가의 신뢰성, 명확 성, 업무효율성을 고려하여 안전경영지표를 반영할 수 있는 5개의 평가항목을 Table 3과 같이 선정하였다.

평가항목별로 구체적으로 살펴보면 첫째, 사업자의 고용 안정성이다. 선원 및 안전관리전문인력의 직업 안정성은 사 업자의 특성에 적합한 선원 양성 및 지속적인 선박 관리를 통한 선박의 안전 운항에 영향을 주는 중요한 요소이기 때문 이다. 이 평가항목을 구성하는 세부 평가요인은 내국인 해기 사 및 안전관리책임자의 정규직 채용 여부, 내국인 해기사와 안전관리책임자의 최근 3년간 근속자율로 이루어졌다.

둘째, 선원에 대한 투자정도이다. 대부분의 해양사고는 인 적과실에 의해 발생하고 있기 때문에 선원의 안전운항에 대 한 업무지원, 동기부여 및 역량강화는 중요한 평가항목이다. 이를 평가하기 위한 요인으로 선박별 승선인력 지원 정도, 선원 임금 개선 노력 정도, 선원에 대한 안전 및 직무교육 지 원 정도를 선정하였다. 다만, 법정 교육이외 선원의 직무 및 안전과 관련된 (비)법정 교육 지원을 평가하도록 하였다.

셋째, 안전관리전문인력에 대한 투자 정도이다. 안전관리 전문인력은 선원의 교육, 선박의 안전관리 등 여객선의 안 전 운항을 위한 관리 주체이므로 선원과 마찬가지로 이들의 업무지원 및 역량강화를 위한 노력을 평가해야 한다. 이를 평가하기 위한 요인으로 안전관리(책임)자 인력 지원 정도, 안전관리(책임)자 및 여객승무원에 대한 교육 지원 정도를 선정하였다.

넷째, 선박의 안전관리 수준 정도이다. 선박의 안전관리는 선박의 감항성에 영향을 미치는 중요한 평가항목으로 객관 적이고 정량적인 정보가 요구된다. 따라서 해사안전감독관 의 지도 감독 결과, 운항관리자의 법정점검 결과, 여객선 고 객만족도 평가를 평가요인으로 하였다.

다섯째, 안전관리 활동 결과이다. 안전경영에 대한 사업자 의 의식은 안전관리의 내실 및 해양사고 예방에 기여할 수 있는 평가항목이다. 따라서 사업자의 정부 포상 이력, 업체 의 안전관리체제 개선을 위한 자발적 안전활동을 평가요인 으로 하였다.

안전경영지표 평가항목별 배점(scale of points)은 전문가 그룹과 연안 여객선사와의 사전검증(advance verification)을 통해 조정하고 사전테스트(pretest)를 수행하여 결정하였다.

3.2.평가결과

평가대상 및 평가자료의 수집에 있어서 본 연구에서 개발 한 안전경영지표 평가항목을 적용하기 위해 평가대상을 선 정하였다. 2016년 기준 여객운송사업 면허를 소지한 연안 여 객선사 58개사 중 최근 3년간 지속적으로 사업을 영위한 44 개 업체(185척)로 대상을 제한하였다.

안전경영지표 평가항목은 연안여객선사의 자료를 기반으로 평가해야하는 현실적인 어려움이 있다. 따라서 정부(해양수산 부)의 도움을 받아 44개 업체에 자료 제출을 요청하였다. 자료 수집은 2017년 2월 13일부터 2017년 3월 17일까지 약 1개월 동 안 이루어졌고 44개 업체 중 23개 업체가 자료를 제출하였다. 자료를 제출하지 않은 21개 업체는 공통적으로 안전관리 운영 에 무관심한 것을 알 수 있었다. 그리고 제출된 자료의 명확성 검증을 위해 정부의 ‘해사안전 우수사업자’지정을 위한 현장 실사 과정에서 자료의 공정성을 확인하는 과정을 거쳤다.

이와 같이 23개 업체로부터 제공받은 자료를 바탕으로 안 전경영지표의 평가항목별 평가를 수행하였고 그 결과는 Fig. 1과 같으며, 평가항목별 업체들의 최고·최저 점수 및 평균점 수와의 차이를 알 수 있다. 평가 결과 특징적인 점을 살펴보 면 자료를 제출한 23개 업체 모두 내국인 해기사 및 안전관 리책임자를 정규직 형태로 고용하고 있는 것으로 나타났다. 이에 안전경영 지표 ‘사업자의 고용안정성’ 중 사업장의 고 용형태를 확인하는 평가항목 Employment 1, Employment 2에 서는 타 지표에 비하여 상대적으로 평가 변별성이 낮게 나 타났다. 이것은 여객운송사업의 특성상 지정된 항로에서 안 정적으로 사업을 영위하고 있기 때문에 선원의 고용 또한 안정적으로 이루어지고 있음을 알 수 있었다. 이와 반대로 평가항목 중 ‘선원에 대한 투자 정도’, ‘안전관리전문인력에 대한 투자 정도’ 중 사업자의 안전 또는 직무교육 시행 정도 를 나타내는 평가항목 Seafarer 3, Safety manager 2, Safety manager 3의 경우 5개사를 제외하고 선원 및 안전관리전문인 력에 대한 자발적인 교육지원을 시행한 연안여객선사가 없 었다. 특히 여객의 안전을 담당하는 여객 승무원에 대한 자 발적인 외부교육 지원이 이루어지고 있지 않다는 것을 알 수 있었다. 한편, 자발적 안전관리 활동 결과 평가항목 Activities 2를 제외하고, 안전경영 지표 ‘선박의 안전관리 수준 정도’ 중 해사안전감독관의 지도·감독 결과, 운항관리자의 법정점 검 결과를 나타내는 평가항목 Inspection 1, Inspection 2의 경 우 타 평가항목에 비해 최고점수과 평균가점간 구간 차가 가장 큰 것으로 나타났다. 대부분의 국내 여객선이 20년 이 상된 노후선이고, 안전관리에 대한 사업자의 적극적 인식 태도 편차가 큼에 따라 선박안전관리 수준 차도 업체 간 크 게 발생하고 있는 것으로 나타났다.

이와 같이 안전경영지표의 평가항목별로 연안여객선사의 자발적 안전관리 수준을 평가하였다. 선사의 안전경영 효율 성 분석에 있어서 자발적 안전관리 수준은 경영성과 활동의 결과이기 때문에 중요하다. 그러나 본 연구에서 선정한 평 가항목이 어느 정도 타당성을 확보하고 있는지에 대한 검증 이 필요하다. 따라서 본 연구에서는 Table 4와 같이 연안여 객선사의 자발적 안전관리 수준결과와 중대해양사고 발생 율 간 비교분석을 통해 평가항목의 유효성을 검증하였다. Table 4.에 나타난 것과 같이 자발적 안전관리 수준이 높은 업체는 중대해양사고 발생율이 낮게 나타났고 안전관리 수 준이 낮은 업체는 중대해양사고 발생율이 높게 나타났다. 따라서 본 연구에서 설계한 안전경영지표의 평가항목은 업 체의 안전관리 노력 수준을 계량적으로 평가할 수 있고 연 안여객선사의 안전관리 운영 효율성을 판단하는 중요한 요 인으로 활용할 수 있다.

4.결 론

여객선 안전 분야는 2014년 5월 정부의 “연안여객선안전 관리혁신대책” 발표 이후 여객선의 안전관리 업무를 수행하 는 운항관리자의 독립성·전문성 강화, 해사안전감독관 제도 도입, ^「해운법_」 개정을 통한 여객선 안전관리책임자 의무 규정 등 안전정책이 강화되었다. 이러한 규제 중심 정책뿐 아니라 여객운송사업자의 해양안전 의식 함양 및 자발적 안 전관리 역량강화를 유도하기 위한 적절한 포지티브(positive) 정책으로 해사안전 우수사업자 지정 제도가 시행되고 있다.

이처럼 다양한 해사안전정책이 이루어지고 있는 시점에 서 연안여객선사의 안전관리 경영에 대한 효율성 분석에 대 한 연구가 필요하다. 따라서 본 연구에서는 연안여객선사의 자발적인 안전관리 활동을 객관적으로 평가할 수 있는 안전 경영지표의 평가항목을 개발하고 그 유효성을 검증하는데 목적을 두었다.

그 결과 연안여객선사의 자발적 안전관리 활동을 평가하 기 위한 5개의 평가항목과 14개의 평가요인을 선정하였다. 5 개의 평가항목은 사업자의 고용안정성, 선원에 대한 투자정 도, 안전관리전문인력에 대한 투자정도, 선박의 안전관리수 준 정도, 안전관리활동이다. 이들 평가항목을 이용하여 23개 업체, 185척에 대한 안전관리 수준을 평가하였다. 평가결과 를 통해 연안여객선사의 자발적 안전관리 실태 파악이 가능 하였다. 한 예로 여객승무원에 대한 자발적 외부교육 지원 이 전혀 이루어지고 있지 않았다. 비상상황 발생 시 여객승 무원의 역할이 중요한 점을 감안할 때 정부 차원의 선원 및 여객선 안전관리책임자, 여객 승무원에 대한 역량강화 교육 지원 정책이 요구된다.

또한 평가항목의 유효성을 검증하기 위하여 평가점수와 중대해양사고율을 비교분석하였다. 그 결과 안전경영지표 평가항목별 고득점을 받은 업체일수록 중대해양사고도 적 은 것을 확인하였다. 이를 통해 안전경영지표의 평가항목이 연안여객선사의 안전관리 운영 여부를 판단하는데 일정 부 분 역할을 할 수 있다고 볼 수 있다. 또한 연안여객선사의 안전관리 운영 효율성 분석에 있어서 중요한 평가항목으로 활용될 수 있을 것이다.